II OSK 341/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 253/07 w sprawie ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 8 lutego 2007 r. nr V/27/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. N. na rzecz Rady Miejskiej w Golinie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 253/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na uchwałę nr V/27/2007 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 8 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Golina dla obszarów w miejscowościach K., W., S., P., S., M. i w mieście Golina. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie M. N., właściciel nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] we wsi K., zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 64 Konstytucji RP, ponieważ ogranicza przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Zarzut skarżącego dotyczy przeznaczenia w planie miejscowym środka północnej części jego działki na drogę. W ocenie skarżącego uchwała narusza też art. 32 Konstytucji RP, bowiem nie traktuje w równy sposób wszystkich właścicieli działek i szczególnie narusza jego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów pod budownictwo jednorodzinne, zalecane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Golina, wiąże się z koniecznością wyznaczenia publicznych dróg dojazdowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ograniczenie jego prawa własności przez przeznaczenie liczącego około [...] m2 terenu na fragment drogi KD-D odbyło się z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wynika to, zdaniem Sądu I instancji, z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentu tego wynika, że droga dojazdowa KD-D przecina nie tylko należącą do skarżącego działkę nr [...], ale i inne leżące po obu stronach nieruchomości skarżącego i należące do innych osób działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i następne. Zrealizowanie postulatu skarżącego, aby projektowana droga ominęła jego działkę, doprowadziłoby, w ocenie Sądu, do zachwiania zasady proporcjonalności, gdyż naruszałoby to cały zaprojektowany układ drogowy. Z tych samych względów Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego co do przeznaczenia około [...] m2 z jego jednohektarowej działki pod inne zadania gminne - zieleń parkową (symbol 5 ZP). Takim przeznaczeniem objęto w planie końcowy fragment działki skarżącego, w pobliżu istniejącego cieku wodnego i to dla zachowania zgodności ze Studium, które dla podstrefy inwestycyjnej K.-W. przewiduje kontynuację funkcji zieleni osiedlowej w oparciu o istniejące cieki wodne, zadrzewienia i aleje. Od powyższego wyroku M. N. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: art. 2, 31 i 64 Konstytucji RP w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw przez uchwałę Rady Miejskiej w Golinie, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 21 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu prawa własności i naruszeniu interesu prawnego skarżącego, jako właściciela. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wytyczona w planie miejscowym droga dojazdowa przecina działkę skarżącego, dzieląc ją w istocie na dwie działki leżące po obu stronach drogi dojazdowej. Okoliczność ta, w aspekcie istniejącej zabudowy działki dwoma budynkami i roślinnością, pozbawia ją "sensu gospodarczego i przeznaczenia do jakiegokolwiek wykorzystania". W porównaniu z właścicielami działek sąsiednich, zyskującymi na uchwaleniu planu, skarżący ponosi stratę w postaci spadku wartości działki oraz utracie terenu około [...] m2 na planowaną zieleń parkową. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, organ nie zachował proporcji ciężarów i ograniczeń stosownie do wymogów określonych w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czym naruszył interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa własności, co jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i nie może stanowić tak drastycznej ingerencji w to prawo, bez uzasadnienia gospodarczego i ekonomicznego. Pismem z dnia 13 lutego 2008 r. Rada Miejska w Golinie złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, wyjaśnienia sposobu ich naruszenia, to znaczy podania na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, zaś w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Kontrola Sądu będzie się zatem ograniczać do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sprowadzają się one wyłącznie do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. "art. 2, 21 art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Niniejsza sprawa dotyczy legalności uchwały Rady Miejskiej w Golinie zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej wynika z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się zatem do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, co następuje: Wymienione w ww. skardze przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące ochrony prawa własności nie zostały przez Sąd naruszone. Sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia najczęściej istnienie sprzecznych interesów między obywatelami a wspólnotą samorządową. W procesie stanowienia planu gmina winna narastające z tego tytułu konflikty rozstrzygać przyjmując rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Do zadań gminy należy bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej. Oznacza to, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu ustalając jego przeznaczenie i zasady zagospodarowania. Wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia upoważniają gminę do ingerencji w prawo własności jej mieszkańców. Tak więc kontrolując legalność zaskarżonej uchwały sąd administracyjny władny był jedynie do oceny czy ingerencja gminy w przysługujące skarżącemu prawo własności jest zgodna z przepisami i adekwatna do celu, któremu ma służyć wprowadzenie tego ograniczenia prawa własności. Zauważyć bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono ograniczeń, które dopuszcza przede wszystkim Konstytucja (art. 64 ust. 3), a także prawo cywilne w art. 140 K.c. przewidujące możliwość wprowadzenia w drodze ustawy ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że kwestionowanej przez skarżącego M. N. uchwale nie można zarzucić naruszenia zarówno zasad konstytucyjnych, jak i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - przewidziane w studium usytuowanie osiedli mieszkaniowych pociąga za sobą konieczność wyznaczenia dróg publicznych dojazdowych. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Niepodporządkowanie się tym ustaleniom powoduje nieważność uchwały (art. 28 ust. 1 cyt. ustawy). Uwzględniając chroniące prawo własności przepisy (art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy dokumentacji planistycznej, w oparciu o którą poczynił ustalenia, że droga dojazdowa KD-D przecina nie tylko działkę skarżącego ale też działki należące do innych osób. Uwzględnienie propozycji skarżącego, aby projektowana droga omijała jego działkę doprowadziłoby do tego, że w szerszym zakresie wkraczałaby ona na sąsiednie działki. Nie można więc w takiej sytuacji przyjąć, iż została naruszona zasada proporcjonalności. Zważywszy na zawarty w studium nakaz utworzenia sieci zieleni osiedlowej dla nowych osiedli, w oparciu o istniejące zadrzewienia, aleje i cieki wodne należy uznać za trafne stanowisko sądu w kwestii przeznaczenia w planie około [...] m2 terenu na zieleń parkową. Ten końcowy fragment jednohektarowej działki leży bowiem w pobliżu cieku wodnego co czyni zasadnym przeznaczenie tego terenu pod zieleń osiedlową. Mając na uwadze wynik przeprowadzonej przez sąd analizy dokumentacji planistycznej przyjąć należy, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż wynikające z postanowień planu ograniczenia prawa własności skarżącego nie naruszają konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i zachowania proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z ww. przyczyn, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. - skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.