II OSK 1781/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1231/11 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1231/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 25 maja 2009 r. [sprecyzowanym pismem z 2 czerwca 2009 r.; k. 6, 8 akt administracyjnych] B. B. (dalej skarżący bądź inwestor) wniósł do Starosty [...] (dalej Starosta) o zmianę decyzji Naczelnika Miasta [...] (dalej Naczelnik) z [...] 1985 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1985 r.) o pozwoleniu na budowę, uwzględniającą aktualną nazwę i rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, tj. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zewnętrzną instalacją sanitarną, budową przyłączy wody, gazu, energii elektrycznej, lokalnej kanalizacji deszczowej, oświetlenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych i miejsc parkingowych oraz placu zabaw dla dzieci" na działkach nr [...], położonych w [...]. Decyzją z [...] 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) Starosta uwzględnił wniosek skarżącego i zmienił decyzję z [...] 1985 r. zgodnie z osnową wniosku. Decyzją z [...] 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uwzględnił wniesione przez H. J. i G. J. odwołanie, i uchylił w całości decyzję z [...] 2009 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Starosta zmienił decyzję [...] 1985 r. co do przedmiotu rozstrzygnięcia z dotychczasowego w brzmieniu "budowa budynku internatowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. gr. [...] w [...]" na "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłączami wody, gazu, energii elektrycznej, budowę instalacji elektrycznej oświetlenia terenu, budowę ciągów pieszo-jezdnych, budowę miejsc parkingowych i budowę placu zabaw dla dzieci na działkach nr [...] położonych w [...]". Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., dalej pb) i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa). W jej uzasadnieniu podał, że inwestor prawidłowo wywiązał się z nałożonych na niego postanowieniem z [...] 2010 r. obowiązków, usuwając nieprawidłowości wytknięte przez Wojewodę w decyzji z [...] 2009 r. Zamienny projekt zagospodarowania terenu jest w ocenie Starosty zgodny z przepisami, a przedłożony projekt budowlany, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i wymaganiami ochrony środowiska. Projekt budowlany zamienny uznano za kompletny i posiadający niezbędne opinie i uzgodnienia; inwestor wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu do zagadnienia nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich, w ocenie Starosty § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. [w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.)] (dalej rozporządzenie z 2002 r.) nie odnoszą się do przesłaniania sąsiedniej działki w ogólności, lecz odległości projektowanego budynku od istniejącego już obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi na sąsiedniej działce, a działka nr [...] nie jest aktualnie zabudowana. Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Wojewoda uchylił w całości decyzję z [...] 2010 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek uwzględnienia skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 grudnia 2010 r. [II SA/Rz 950/10] (dalej wyrok II SA/Rz 950/10) uchylił decyzję z [...] 2010 r., orzekając jednocześnie o klauzuli ochrony tymczasowej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wskazał w sposób przekonujący, jakiego rodzaju braki i wady pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego uzasadniły wydanie decyzji kasacyjnej. Brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w kwestii zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych i brak zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami art. 5 ust. 1 pkt 9 pb w zw. z § 12 rozporządzenia z 2002 r., winny zostać rozstrzygnięte w toku postępowania odwoławczego. W kwestii wątpliwości Wojewody co do obowiązywania decyzji z [...] 1985 r. Sąd stwierdził, że w razie ustalenia tej właśnie okoliczności, prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Również zagadnienie braku odpowiedniej liczby miejsc postojowych nie mogło stanowić podstawy zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Sąd podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] 2007 r. wśród warunków zabudowy w pkt 1.3/ w zakresie zagospodarowania terenu zawiera ustalenie "plac zabaw dla dzieci, 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie", a kontrolowane decyzje nie zawierały wskazania ilości mieszkań we wznoszonym budynku, co uniemożliwiło ocenę spełnienia warunków ustawowych w tym zakresie. Zwrócił uwagę, że poszanowanie interesów osób trzecich mające swe źródło w art. 5 ust. 1 pkt 9 pb może polegać m.in. na możliwości zrealizowania na własnej działce budynku z otworem okiennym zapewniającym oświetlenie w sposób naturalny, a nie odnosi się do kwestii zacieniania samej powierzchni działek sąsiednich. Sąd nie podzielił wykładni § 13 rozporządzenia z 2002 r., stwarzającej uprzywilejowanie inwestora, który jako pierwszy przystąpił do zainwestowania nieruchomości. Sąd zobowiązał Wojewodę, by wezwał inwestora do przedłożenia analizy zacieniania działek sąsiadujących z terenem inwestycji i ustalenia ilości lokali mieszkalnych we wznoszonym budynku w aspekcie niezbędnej liczby miejsc postojowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wojewoda uchylił decyzję z [...] 2010 r. w całości i jednocześnie odmówił skarżącemu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] 1985 r., w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego. Za podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 pb. W uzasadnianiu podniósł, że w uwzględnieniu wytycznych WSA w Rzeszowie, postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Wojewoda wezwał inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie ilości miejsc postojowych, przedłożenia analizy zacieniania działek sąsiadujących z działkami, na których zlokalizowany jest wznoszony budynek i do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [Dz. U. nr 120, poz. 1133]. Wojewoda wyjaśnił, że Naczelnik decyzją z [...] 1985 r. udzielił Spółdzielni Inwalidów "[...]" w [...] pozwolenia na budowę budynku internatowo-mieszkalnego na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w [...], które to pozwolenie decyzją Starosty z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) przeniesiono na nowego inwestora - skarżącego. Ten domaga się obecnie zmiany tego pozwolenia w opisanym na wstępie zakresie, w trybie art. 36a ust. 1 pb. W ocenie Wojewody wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do decyzji z [...] 1985 r., co było niezbędne do oceny, czy w świetle art. 36a ust. 1 pb doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie było możliwe ustalenie, jakich zmian zamierza dokonać skarżący w stosunku do pierwotnej dokumentacji projektowej. Mimo oświadczenia inwestora, że pierwotna dokumentacja budowlana uległa zniszczeniu, dlatego przedłożył projekt budowlany wykonany po uprzednim dokonaniu inwentaryzacji obiektu, nie może ona być w ocenie organu odwoławczego dokumentem, w oparciu o który można dokonać powyższej oceny. Korygowany przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w decyzji z [...] 2007 r. Wśród warunków zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu zawarto ustalenie "plac zabaw dla dzieci, 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie". Wojewoda ustalił, że zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma 38 mieszkań, a na działkach nr [...] zaprojektowano drogi wewnętrzne, chodniki i miejsca postojowe dla 38 samochodów osobowych, w tym 3 dla osób niepełnosprawnych. Część miejsc postojowych zaprojektowana została jednak na działce nr [...], której nie obejmuje decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku 7 miejsc parkingowych nie zachowano minimalnych odległości do okien budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co narusza regulacje zawarte w § 19 i 20 rozporządzenia z 2002 r. Również dokumenty stanowiące uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania nieruchomości nie przewidują odpowiedniej liczby miejsc postojowych na działce nr [...], przy czym inwestor przedłożył trzy różne dokumenty będące częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu, które w sposób odmienny przedstawiają zagospodarowanie terenu w zakresie miejsc postojowych. Projekt zagospodarowania działki nr [...] w [...], przewiduje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości m.in. 4,80 m w najdalszym miejscu od granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność odwołujących; 4 m od granicy z działką nr [...]; 6,30 m od granicy z działkami nr [...] od strony zachodniej; 5,21 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] od strony północnej, "co narusza przepis § 12 ww rozporządzenia" [s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1231/11; winno być "Takie usytuowanie jest zgodne z § 12 rozporządzenia"; k. 31 akt administracyjnych – s. 6 uzasadnienia decyzji z 14 października 2011 r.] z 2002 r. Inwestycja nie chroni uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli działek nr [...], w zakresie dostępu do naturalnego nasłonecznienia ograniczając, ze względu na swe gabaryty, dopływ światła. Projekt nie spełnia w ocenie organu wymogów § 13 rozporządzenia z 2002 r. Parametry planowanej inwestycji i jej realizacja ograniczyłyby w przyszłości prawo zabudowy sąsiednich działek. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się B. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 36a ust. 3 pb przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, którą zmienia decyzją z [...] 2010 r. Starosta, nie funkcjonuje w obrocie prawnym; art. 32-35 w zw. z art. 36a ust. 3 pb przez ich błędną interpretację i ustalanie zgodności z prawem inwestycji, która jest realizowana, na podstawie pozwolenia na budowę z [...] 1985 r.; art. 5 ust. 1 pkt 9 pb przez błędne ustalenie, że planowana inwestycja narusza uprawnienia osób trzecich wynikające z prawa własności do nieruchomości sąsiednich; § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. przez ich błędną interpretację i uznanie, że warunki ujawnione w tych przepisach dotyczą również budynków nie istniejących i uznanie, że przedłożony projekt zamienny nie spełnia warunków rozporządzenia; art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione przedkładanie hipotetycznych interesów osób trzecich ponad interes inwestora i właściciela nieruchomości, na których inwestycja jest realizowana; art. 8 kpa przez brak działań które budowałyby zaufanie do organów administracji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, by planowana liczba miejsc parkingowych wskazana we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie, że część z nich została zlokalizowana poza granicami terenu wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.). Zwrócił uwagę, że pozwolenie na budowę wygasa jedynie w przypadkach określonych w art. 37 pb, a tymczasem inwestycja ujawniona w pozwoleniu z [...] 1985 r. została wykonana w znacznej części (2 kondygnacje) i nadal jest realizowana zgodnie z decyzją, co potwierdzają zapisy w dzienniku budowy. W tych okolicznościach Wojewoda winien ocenić wyłącznie planowane zmiany w projekcie budowlanym, a nie wychodzić poza granice sprawy. Trafność tego stanowiska ma potwierdzać wybrane przez inwestora orzecznictwo. W kwestii ilości miejsc postojowych w ocenie strony decyzja o warunkach na budowę nie nakłada na inwestora obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na nieruchomości, której dotyczy. Wojewoda orzekł w sposób sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy mimo, że skarżący posiada inne nieruchomości, bezpośrednio przylegające do nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy, wskazując na nie w projekcie zagospodarowania działki. Dzięki temu spełnił wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. W ocenie skarżącego zarzuty H. J. i G. J. mają wyłącznie na celu uniemożliwienie realizacji jego inwestycji. Na ich nieruchomości nie istnieje żaden obiekt budowlany, do którego miałyby zastosowanie przepisy powołane przez Wojewodę, a istniejąca zabudowa nie jest narażona na zacienienie inwestycją skarżącego. Ewentualna nowa zabudowa nie będzie wymagała od H. J. i G. J. jej lokalizowania w pobliżu granicy z działką inwestora, by narażać ją na zacienianie. Skarżący podkreślił że Wojewoda uzasadnił decyzję rezerwacją w/w prawa zabudowy ich nieruchomości. Takie blokowanie inwestycji nie jest w ocenie skarżącego dopuszczalne. Przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. odnoszą się do odległości między istniejącymi budynkami i pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych również istniejących budynków, których w przedmiotowym przypadku nie ma. Inwestor podejmował działania w celu uzyskania zezwolenia na odstąpienie od warunków technicznych i z uzyskanej od Ministra Infrastruktury odpowiedzi wynikało, że projektowany budynek spełnia warunki z § 13 rozporządzenia z 2002 r. Na tej podstawie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który dawałby podstawę do jej uchylenia. Ocena zgodności skarżonej decyzji z prawem musi uwzględniać wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 950/10. Konieczność ich uwzględnienia przez organy i Sąd orzekający w sprawie, wynika z art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda wydając decyzję z [...] 2011 r. wykonał zalecenia wyrażone w wyroku II SA/Rz 950/10 i przyjął wskazany tam sposób wykładni przepisów prawa. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 32–35 w zw. z art. 36a ust. 3 pb, polegającego na błędnej interpretacji tych przepisów, w szczególności na przyjęciu, że inwestycja, która jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 r. ma być badana pod kątem zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania, w którym zapadła decyzja z [...] 2011 r. nie jest badanie zgodności budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę ale dopuszczalność zmiany pozwolenia na budowę z 1985 r. celem realizacji innej inwestycji niż ta, która została określona w tym pozwoleniu. Taki jest sens zmiany pozwolenia na budowę, a skarżący przecież o taką zmianę wystąpił. Odmowa zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę daje podstawę do realizacji określonego w pozwoleniu zakresu robót, jeżeli pozwolenie takie nie utraciło bytu prawnego na podstawie przepisów prawa. Skarżący nie realizuje pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, ale ma zamiar realizować inne, dlatego wystąpił o zmianę pozwolenia. Nowe zamierzenie inwestycyjne wynika z odstępstw, które inwestor zamierza zrealizować, w tym zakresie te rozwiązania muszą być ocenione z punktu widzenia zgodności z prawem. Brak takiej zgodności z przepisami prawa legł u podstaw decyzji z [...] 2011 r. W tym znaczeniu, Sąd I instancji uznał, że nietrafna jest argumentacja skargi wskazująca na naruszenie art. 32–35 i art. 36a ust. 3 pb. Podkreślił, że niekompletna dokumentacja wniosku o zmianę zmusiła organ do wezwania skarżącego o jej uzupełnienie o określone dokumenty, czego skarżący nie wykonał. W takim przypadku trudno czynić organowi zarzut nieuwzględnienia żądań skarżącego, skoro podmiot ten nie przedłożył projektu technicznego pierwotnego przedsięwzięcia, dla którego udzielone zostało pozwolenie w 1985 r. W wyroku II SA/Rz 950/10 WSA wskazał, że Wojewoda winien dokonać oceny zgodności inwestycji objętej wnioskiem z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Prowadząc po wyroku postępowanie organ odwoławczy dokonał oceny, stwierdzając że wniosek obejmuje działki inne niż w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia niezbędnych miejsc parkingowych. W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda szczegółowo wskazał rozbieżności w tym zakresie (s. "4" [winno być "5-6"] uzasadnienia). Brak zgodności między wnioskiem a ustaleniami decyzji w sprawie warunków zabudowy musi prowadzić do odmowy zmiany decyzji pierwotnej. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 pb. Zwłaszcza nie zgodził się ze stanowiskiem, które kwestionuje, by zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę prowadziła do naruszenia praw osób trzecich. Poza sporem pozostaje, że zabudowa nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, może być prowadzona tylko w taki sposób, by nie naruszyć prawa sąsiadów do zabudowy ich nieruchomości. Wyrok II SA/Rz 950/10 szczegółowo wskazał postępowanie, jakie organ winien podjąć, by zrealizować nakaz płynący z art. 5 ust. 1 pkt 9 pb. W obecnym postępowaniu Sąd I instancji stwierdził, że te działania zostały wykonane, gdyż Wojewoda w sposób szczegółowy wskazał minimalne odległości projektowanego budynku od granicy działki uczestników H. J. i G. J., wobec nie przedstawienia przez skarżącego analizy zacieniania w odległości minimalnego usytuowania budynku z oknem w ścianie. W kontekście tych stwierdzeń Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda wykonał zobowiązanie wynikające z wyroku II SA/Rz 950/10. Stanowiska przyjętego w tym zakresie, a wynikającego z tego wyroku, skarżący nie kwestionował. Istnienie w tej materii rozbieżnych stanowisk w judykaturze, w zakresie zacieniania działki sąsiedniej, a przez to ograniczenie jej zagospodarowania, w rozpoznawanej sprawie nie może mieć znaczenia ze względu na art. 153 ppsa i pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku II SA/Rz 950/10. Z tego powodu Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pb w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Ochrona prawa własności i możliwości zabudowy nieruchomości, do której przysługuje prawo własności wymaga takiego prowadzenia działań inwestycyjnych na działkach sąsiednich, by ich realizacja nie uniemożliwiała zabudowy działki w przyszłości, skoro działka ma przeznaczenie budowlane, a z takim mamy do czynienia w przypadku uczestników toczącej się sprawy. Pierwszeństwo w realizacji obiektu budowlanego przez skarżącego nie może uniemożliwiać realizacji takiego zamiaru uczestnikom postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Rz 1231/11 wywiódł B. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32-35 pb przez błędną interpretację tj. uznanie, że "skarżący nie spełnili ciążących na nich" [winno być "skarżący nie spełnił ciążących na nim"] obowiązków w zakresie wykazania zasadności żądań o zmianę pozwolenia na budowę z [...] 1985 r.; - art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32-35 pb przez błędną interpretację tj. ustalenie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy skoro przewiduje się część miejsc postojowych na innej (stanowiącej własność inwestora) niż ujawniona we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości – mimo, że roboty dotyczące dodatkowych miejsc postojowych mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia a niekoniecznie na podstawie pozwolenia na budowę; - § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. przez błędną interpretację tj. uznanie, że warunki ujawnione w tych przepisach dotyczą również budynków nie istniejących i uznanie, że przedłożony projekt zamienny nie spełnia warunków tego rozporządzenia; - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione przedkładanie hipotetycznych interesów osób trzecich ponad interes inwestora i zarazem właściciela nieruchomości na których inwestycja jest realizowana. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W toku rozprawy uczestnik H. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna opiera się jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), co czyni ustalenia Sądu I instancji niewadliwymi i wiążącymi dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32-35 pb. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane postępowanie toczy się na podstawie wniosku skarżącego z 25 maja 2009 r., sprecyzowanego dnia 2 czerwca 2009 r., o zmianę pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a pb, przy czym we wniosku tym skarżący wskazał działki nr: [...], położone w [...] (k. 6, 8 akt administracyjnych). Zatem to sam skarżący zakreślił przedmiot postępowania, wszczętego jego wnioskiem (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 363, uw. 12). W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 pb stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 pb). Prawidłowo Wojewódzki Sąd w wyroku II SA/Rz 1231/11 aprobował ustalenia Wojewody, że skarżący wnioskiem z 25 maja 2009 r., sprecyzowanym dnia 2 czerwca 2009 r., objął także działki nr [...], których nie obejmowała decyzja z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 2 akt administracyjnych). W doktrynie trafnie wskazuje się, że gdy wnioskowane przez inwestora zmiany dotyczą ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor jest obligowany dołączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nową decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającą te zmiany (A. Ostrowska – op. cit. s. 365, uw. 13). Bezspornie takiej nowej decyzji skarżący nie przedłożył, co czyniło zasadnym oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie na wniosek inwestora i to inwestor określa działki (in casu – we wniosku z 17 października 2006 r.), na których zamierza realizować inwestycję. Do wniosku inwestor obowiązany był dołączyć określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). W ostatecznej decyzji z [...] 2007 r. Burmistrz na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp ustalił warunki zabudowy dla B. B. na inwestycję p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego" na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] (k. 2 akt administracyjnych). W "załączniku nr 1 do decyzji nr [... z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy działek nr [...] w [...] ul. [...]" (załączonym do k. 2 akt administracyjnych), Burmistrz określił linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji (pkt 2 decyzji; k. 2 akt administracyjnych). Błędnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "warunki zabudowy na podstawie których przygotowano wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie nakładają na inwestora obowiązku zapewnienia miejsc postojowych wyłącznie na nieruchomości (działkach) których dotyczą te warunki zabudowy". Miejsca postojowe w ilości 38 (jedno miejsce postojowe na 1 mieszkanie) są koniecznym elementem planowanej inwestycji. Brak podstaw do przyjęcia, by zapewnienie 38 miejsc postojowych dla inwestycji objętej wnioskiem mogło odbywać się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że oświadczenie woli Burmistrza nie musiało wyraźnie nakładać obowiązku zapewnienia miejsc postojowych wyłącznie na działkach objętych tą decyzją, bo tylko na tych działkach, zgodnie z decyzją z [...] 2007 r. te miejsca postojowe, w ilości 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie (pkt 1 lit. a) pkt 3 tiret 3; k. 2 akt administracyjnych), mogły się znaleźć. Omyłkowo autor skargi kasacyjnej podnosi, że "Faktem jest że Starosta [...] w decyzji o zmianie warunków zabudowy nie ograniczył w ten sposób inwestora." (s. 4 skargi kasacyjnej). W istocie Starosta [...] nigdy nie był organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyłącznie właściwym – z zastrzeżeniem ust. 3 art. 60 upzp, który nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania – był burmistrz; art. 60 ust. 1 upzp) bądź rozstrzygania o zmianie takiej decyzji. W kontrolowanej sprawie nigdy nie zapadła "decyzja o zmianie warunków zabudowy" – decyzję z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy wydał Burmistrz Miasta [...] (k. 2 akt administracyjnych). Badanie zgodności projektu budowlanego – w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy - z ustaleniami decyzji o warunkach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze swej istoty wymaga, by ustalić, że projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki, nie obejmuje terenu szerszego, niż określonego w decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 2 pb w zw. z art. 55 i 64 ust. 1 upzp). Ponieważ w kontrolowanej sprawie było inaczej, trafnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Rz 1231/11, oddalił skargę (art. 151 ppsa w zw. z art. art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 36a ust. 2 pb w zw. z art. 55 i 64 ust. 1 upzp; art. 153 ppsa - uzasadnienie wyroku II SA/Rz 950/10). To, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust.1 pkt 10 pb), nie dotyczy sytuacji, gdy w ramach wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, w myśl projektu nieodzowna jest budowa odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Nie są to zatem "dodatkowe miejsca parkingowe", jak błędnie ujął to w zarzucie 2 (drugim; s. 2 skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej, lecz miejsca parkingowe, które muszą być nieodzownie ujęte w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu, kontrolowanym na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 pb w zw. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002. Sięganie w takiej sytuacji do art. 29 ust. 1 pkt 10 pb byłoby niedopuszczalnym obejściem prawa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że trudno organowi czynić zarzut nieuwzględnienia żądań skarżącego, skoro inwestor nie przedłożył projektu technicznego pierwotnego przedsięwzięcia, zatwierdzonego decyzją z [...] 1985 r., do czego został skutecznie wezwany postanowieniem z [...] 2011 r. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, działanie to nie prowadziło do kwestionowania zasadności wydania pozwolenia z [...] 1985 r. Organ w postępowaniu z art. 36a ust. 1 i 2 pb ma obowiązek ocenić, że dotychczasowe prace prowadzono zgodnie z pierwotnym projektem (wyrok NSA z 22.7.2011 r., II OSK 1200/10). W sytuacji bowiem, gdy starosta stwierdzi, że inwestor naruszył prawo, dokonując istotnego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, kompetencje organu nadzoru budowanego, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, mają pierwszeństwo w stosunku do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznającej wniosek o zmianę pozwolenia na budowę (A. Ostrowska – op. cit s. 363, uw. 12). Wojewódzki Sąd przeinaczył stanowisko Wojewody, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda na podstawie prawidłowych wyliczeń trafnie wskazał, że "Takie usytuowanie jest zgodne z § 12 rozporządzenia" z 2002 r. wobec wszystkich nieruchomości sąsiednich (k. 31 akt administracyjnych – s. 6 uzasadnienia decyzji z [...] 2011 r.), gdy tymczasem Sąd I instancji, przywołując prawidłowe ustalenia zaskarżonej decyzji, że projekt zagospodarowania działki nr [...] w [...], przewiduje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości m.in. 4,80 m w najdalszym miejscu od granicy z działką nr [...], stanowiącą współwłasność odwołujących; 4 m od granicy z działką nr [...]; 6,30 m od granicy z działkami nr [...] od strony zachodniej; 5,21 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] od strony północnej, błędnie uznał: "co narusza przepis § 12 ww rozporządzenia" z 2002 r. (s. 5 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1231/11). Trafny okazał się zarzut naruszenia § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. przez błędną interpretację. Z istoty uregulowania zawartego w § 13 rozporządzenia z 2002 r. wynika, że normodawca określił, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1 § 13). Minister Infrastruktury ustalił, że wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2 § 13). Z ustaleń organów obu instancji i zebranych w sprawie dowodów wynika, że nieruchomość o powierzchni 0,4943 ha, stanowiąca działkę nr [...], będącą współwłasnością uczestników G. J. i H. J., ma kształt wydłużonego rombu; zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym od strony ul. [...] – na przeciwległym – w stosunku do granicy z działką nr [...], krańcu działki. Zasięg przesłaniania przekroju E-E (wysokość 12,075 m) od strony działki nr [...], zarówno według projektu zatwierdzonego decyzją z [...] 1985 r., jak i według proponowanych rozwiązań projektowych, obejmuje niewielki fragment działki nr [...] (na głębokość od 4,37 do 7,08 m od granicy z działką nr [...]) i to nie na całej szerokości działki. W żaden sposób nie narusza to uzasadnionego interesu G. J. i H. J., przy dokonywaniu pomiarów zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Obiekt objęty projektem nie spełnia przesłanek z § 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z 2002 r., co należy uwzględnić przy wykładni powołanych przepisów z punktu widzenia realizowania prawa zabudowy przez każdoczesnego właściciela nieruchomości w przyszłości. Przywołany w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 950/10 wyrok NSA z 25.6.2009 r., II OSK 1277/08 (ONSAiWSA 2010/6/111, z aprobująca glosą T. Bąkowskiego, OSP 2011/1/8) dotyczy jedynie planowanych obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m – spełniających przesłanki § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2002 r. (wyrok NSA z 12.7.2013 r., II OSK 655/12). W pismach z 5 października 2011 r. H. J. i G. J. wskazywali jednoznacznie, że oczekiwali "ekspertyzy dotyczącej rzeczywistego zacieniania mojego ogrodu" (k. 29, 30 akt administracyjnych). W wyroku II SA/Rz 950/10 Wojewódzki Sąd jednoznacznie wskazał, że poszanowanie interesów osób trzecich polegać będzie m. in. na możliwości zrealizowania na własnej działce budynku z otworem okiennym zapewniającym oświetlenie w sposób naturalny, nie odnosi się natomiast do kwestii zacienienia samej powierzchni działek sąsiednich. W sposób dowolny Wojewoda przyjął jako wysokość dolnej krawędzi okien budynku przesłanianego (projektowanego) 0,85 m, co prowadziło do błędnych wniosków w tej materii, nietrafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem. W sprawie doszło też do naruszenia § 57 ust. 1, § 60 ust. 1 in fine i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. (W. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie. Poradnik z komentarzem i 145. rysunkami, Polcen 2009 s. 53, 56-57, rysunek 24; s. 103-106, rys. 50). Istotne dla oceny owych uwarunkowań jest w szczególności usytuowanie budynku w stosunku do stron świata (południowe bądź równoleżnikowe) i faktyczne usytuowanie okien (od strony południowej bądź północnej), rodzaj mieszkania (wielopokojowe bądź jednopokojowe), charakter pomieszczeń, etc. W rozpatrywanym stanie faktycznym realizacja planowanego obiektu budowlanego nie uniemożliwia realizacji zamiaru ewentualnej budowy domu z na działce nr [...], jak błędnie przyjął to Sąd I instancji (s. 9 uzasadnienia II SA/Rz 1231/11). Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001, nr 28, poz. 319, zm: z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 114, poz. 946) okazał się usprawiedliwiony. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie (uzasadnienie wyroku II OSK 1277/08). Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne – wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny. W uzasadnieniu wyroku II OSK 1277/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, by każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawo. Wskazane względy odpadają, gdy jest możliwość przewidzenia ewentualnych ograniczeń wynikających z § 13 rozporządzenia z 2002 r. bez konieczności znajomości parametrów technicznych drugiego z obiektów budowlanych, t.j. gdy pierwszy budynek jest wyższy niż 35 m. Wówczas odległość między budynkami jest określona stałą wartością wynoszącą 35 m i nie jest zależna, jak w wypadku niższych budynków, od wysokości przesłaniania. Zasada równej ochrony prawa własności w przypadku obiektów spełniających przesłanki § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2002 r. ze swej istoty wymaga dokonania pomiarów parametrów, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Ponieważ w grę wchodzi konflikt dwu równoprawnych dóbr (prawa własności inwestora i prawa własności uczestników), organ obowiązany był udzielić ochrony tych dóbr, ważąc każde z nich, z uwzględnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Do tych okoliczności należą w szczególności: fakt nabycia przez inwestora prawa własności nieruchomości i przeniesienia na inwestora decyzją z [...] 1999 r. pozwolenia na budowę obiektu, który w zakresie zacieniania i przesłaniania wobec działki uczestników nie różni się istotnie od obiektu objętego pozwoleniem na budowę z [...] 1985 r.; zachowanie przez uczestników możliwości ewentualnej budowy budynku na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]; możliwości usytuowania ewentualnego budynku na rozległej działce [...] w taki sposób, by zachowane zostały wszystkie istotne uprawnienia z § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. Z tych przyczyn należało uznać, że Sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pb w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).