II OSK 528/19

SENTENCJA Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jarocin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 38/17 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Jarocin na rzecz M. B. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 38/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. B. i J. B. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Gmina Jarocin podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (ówcześnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) poprzez jego błędne zastosowanie, to jest poprzez błędną interpretację co do zakresu przedmiotowego drogi publicznej i wskazaniu, że parking nie stanowi elementu takiej drogi, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne przedstawienie podstawy prawnej, jak również niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (ówcześnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) określa definicję drogi publicznej, która wskazuje, że jest to droga, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Dodatkowo w definicji tej wprowadzono ograniczenia i wyjątki określone w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Gmina na podstawie decyzji Starosty Jarocińskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została upoważniona do budowy drogi publicznej na zasadach wskazanych w tej decyzji. Przeznaczeniem tej drogi miał być cel publiczny służący użytkownikom tejże drogi. Gmina podniosła, że w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe drzewa i krzewy. Na wyrok ten powołał się również Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1881/16. Zważając na stanowisko wyrażone w tych wyrokach, zdaniem skarżącej kasacyjnie w sposób uprawniony realizowała ona kompleksową budowę drogi publicznej. Parking, który został objęty przedmiotową inwestycją jest częścią drogi publicznej. Jego lokalizacja jest bezpośrednio związana z wytyczoną drogą. Służyć on ma szerokiemu gronu użytkowników drogi publicznej, którym dzięki temu zostaną udostępnione miejsca do postoju podczas podróży. Stanowisko to, zdaniem Gminy, znajduje pełne potwierdzenie w poglądzie wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 785/10, w którym stwierdzono, że parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. W ocenie Gminy, aby zdefiniować drogę publiczną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy mieć na uwadze szerszy aspekt przeznaczenia tej drogi. Nie sposób traktować parkingu jako elementu odrębnej nieruchomości czy inwestycji względem drogi publicznej, przy której jest zlokalizowany. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie. Zdaniem Gminy Sąd I instancji uzasadniając orzeczenie dopuścił się błędów proceduralnych, polegających na wadliwym i niepełnym przedstawieniu podstawy prawnej. Błąd polega również na niewyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo kilkukrotnego stwierdzenia poprawności i zgodności z prawem wydanej decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego i pomimo zachowania procedury, jak również spełnienia wymagań formalnych stawianych przez ustawodawcę inwestycji drogowej (w tym zwłaszcza co do zawartości treściowej takiej decyzji), doszedł jednak do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał jednak rzeczowo podstawy prawnej takiego twierdzenia, jak również nie przedstawił właściwych motywów takiego rozstrzygnięcia. Istotnym twierdzeniom Sądu w uzasadnieniu do tego wyroku brak jest wskazania odpowiednich podstaw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. i M. B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Jarocin nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten nie miał i nie ma podziału na ustępy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał art. 1 ust. 1 nie ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. tylko ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 t.j.). Z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynikało, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca Sądowi I instancji, że Sąd ten uznał, iż budowa parkingu nie mieści się w pojęciu drogi publicznej. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego poglądu nie wyraził. Na str. 15 uzasadnienia Sąd stwierdził, że wskazany w § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg ma charakter otwarty, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu jest uzależnione od tego, czy dane, konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Zdaniem Sądu, o ile z parkingu co do zasady mogą korzystać uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu np. związanych z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie np. osiedla mieszkaniowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził też, że względy celowościowe, to jest konieczność budowy nowego parkingu, z uwagi na likwidację miejsc postojowych w innym miejscu w związku z budową drogi, nie może uzasadniać wykładni rozszerzającej przepisów specustawy. Podsumowując, podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stwierdził, że parking nie może być obiektem obsługi uczestników ruchu, tylko że parking, którego dotyczy pozwolenie na budowę, nie może być uznany za takie urządzenie w okolicznościach tej sprawy. Nadmienić należy, że kwestia wywłaszczenia nieruchomości w celu utworzenia parkingu nie była jedyną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Powodem jej uchylenia był również fakt wywłaszczenia całej wydzielonej działki o nr [...] w sytuacji, gdy duża część tej działki była zbędna dla realizacji inwestycji. Organy administracji stwierdziły, że pozostały fragment nieruchomości nie miałby dostępu do drogi publicznej i nie nadawałby się do zagospodarowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zasadnie stwierdził, że takie postępowanie jest niedopuszczalne. Wywłaszczeniu podlega tylko ta część nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji inwestycji. Odnośnie do pozostałej części nieruchomości, jeśli nie nadaje się ona do zagospodarowania, to właściciel decyduje, czy zażąda jej wykupu przez Skarb Państwa czy też nie. Stwierdzenie, że pozostała część nieruchomości nie nadaje się do zagospodarowania nie może natomiast być podstawą do jej wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów kwestionujących to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, że zachowane zostały wymogi proceduralne wymagane przez ustawodawcę, decyzja jednak nie może pozostać w obrocie prawnym (str. 12 uzasadnienia wyroku). W dalszej części uzasadnienia Sąd przedstawił argumentację przemawiająca za tym, że zaskarżona decyzja narusza prawo (str. 13, 14, 15, 16, 17 uzasadnienia wyroku). Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał argumentów przemawiających za przyjętym przez ten Sąd stanowiskiem. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonanie oceny prawidłowości wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.