II GSK 100/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba Maria Myślińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 698/08 w sprawie ze skargi R. K. i D. A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi R. K. i D. A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie nakazów określonych w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie skargę oddalił. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nakazał R. K. i D. A., prowadzącym aptekę o nazwie "L." w T. przy ul. J. P. [...], usunięcie z szyldu apteki i gazetki reklamowej nazwy "P." oraz zaprzestanie prowadzenia w aptece działalności marketingowej, niezgodnej z art. 86 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2004r. Nr 53, poz.533 ze zm.), polegającej na wręczaniu bonów o wartości 10 zł. Organ określił termin wykonania nakazu na dzień doręczenia decyzji oraz obowiązek pisemnego powiadomienia o sposobie realizacji decyzji w terminie do dnia 22 grudnia 2007r. W wyniku rozpoznania dowołania Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 4 i art. 102 pkt 4 powołanej ustawy, zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę apteki, o ile taka jest nadana oraz przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki zobowiązany jest we wniosku wskazać nazwę apteki, o ile taka występuje. Jeżeli przedsiębiorca zamierza nadać aptece nową nazwę po uzyskaniu zezwolenia, powinien wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmiany. We wniosku o udzielenie zezwolenia wyżej wymienieni przedsiębiorcy podali tylko nazwę "L." i odnośnie tej nazwy udzielono zezwolenia nr [...]. Umieszczenie szyldu "A. P." nad wejściem do apteki oraz wydawanie gazetek reklamowych, dodatkowo z nazwą - "A. P.", świadczyło zdaniem organu o zmianie nazwy apteki z naruszeniem powołanych przepisów prawa farmaceutycznego. Wskazując na treść art. 86 Prawa farmaceutycznego stanowiącego, że w aptece ogólnodostępnej osoby uprawnione mogą świadczyć tylko usługi farmaceutyczne organ odwoławczy podkreślił, iż możliwość prowadzenia innych rodzajów działalności związanej z ochroną zdrowia w aptece jest dopuszczalna, jeśli zostaną one określone w drodze rozporządzenia Ministra właściwego do spraw zdrowia zaś każda działalność nie związana z usługami farmaceutycznymi jest niezgodna z powołanym przepisem. Kontrola przeprowadzona w aptece "L." w dniu 12 listopada 2007 r. wykazała, że klienci byli informowani przez prowadzących aptekę o warunkach promocji, zgodnie z którą pierwsze 1000 osób miało otrzymać bon o wartości 10 zł na zakupy w aptece. Organ w związku z powyższym stwierdził, że prowadzenie działalności marketingowej za stołem ekspedycyjnym apteki przez posiadaczy zezwolenia jest niezgodne z art. 86 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy Prawo farmaceutyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego, odniósł się w pierwszej kolejności do nakazu zaprzestania prowadzenia w aptece działalności marketingowej i wskazując na treść art. 86 i art. 89 Prawa farmaceutycznego uznał, iż organy błędnie zakwalifikowały czynności polegające na wręczeniu bonów rabatowych jako działalność marketingową. W ocenie Sądu pierwszej instancji działalność ta nie była niczym innym, jak reklamą działalności apteki, o której mowa w art. 94 a Prawa farmaceutycznego. Sąd wskazał, że art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego wprawdzie nie zawiera definicji reklamy działalności apteki, jednakże posiłkując się definicją słownikową "reklamy" można wywieść, że reklamą działalności apteki będzie zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece - niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków - jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Sąd wskazał również, iż powyżej powołany przepis dopuszcza co do zasady możliwość prowadzenia działalności reklamowej apteki, wyłączając jedynie reklamę działalności aptek lub punktów aptecznych skierowaną do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub zawierających nazwę identyczną z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach. Wręczanie przez Skarżących klientom "A. L." bonów o wartości 10 zł na zakup produktów sprzedawanych w ich aptece Sąd pierwszej instancji uznał za reklamę działalności apteki, gdyż działalność ta prowadzona była w celu zachęcenia klientów do kupna towarów właśnie w tej konkretnej aptece. Czynności reklamowe w postaci wręczania bonów były niewątpliwie skierowane do publicznej wiadomości ale w sposób bezpośredni nie odnosiły się one do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych lub zawierających nazwę identyczną z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia powyższego zakazu wojewódzki inspektor farmaceutyczny zobligowany jest do wydania nakazu zaprzestania takiej działalności opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 94 a ust. 4 w związku z art. 94 ust. 3 Prawa farmaceutycznego. W innych przypadkach, tj. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w terminie stwierdzonych uchybień stosownie do art. 120 ust 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego. Organ był zatem uprawniony do określenia terminu usunięcia uchybień, w sytuacji stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, jednakże błędnie zastosował art. 89 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem skargi co do naruszenia prawa w zakresie nałożenia obowiązku poinformowania organu o sposobie realizacji decyzji, gdyż ustawa Prawo farmaceutyczne takich uprawnień nie zawiera. W zakresie nałożonego przez organy nakazu usunięcia z szyldu apteki i gazetki reklamowej nazwy "P." Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów bowiem skoro we wniosku o udzielenie zezwolenia Skarżący wskazali tylko nazwę "A. L.", i tylko ta nazwa została wymieniona w zezwoleniu, to posługiwanie się dodatkową nazwą "A. P.", nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 100 ust. 1 pkt 4 i art. 102 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Bez wpływu w ocenie Sądu pierwszej instancji pozostawał program, czy cel dla jakiego Skarżący używali dodatkowej nazwy apteki. Skargą kasacyjną pełnomocnik Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I, III i IV jego sentencji wnosząc o jego uchylenie we wskazanych punktach i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 86 ust. 1 i 2 oraz art. 94 a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z przyjęciem, ze czynności polegające na wręczaniu bonów rabatowych nie stanowią działalności marketingowej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wręczanie tych bonów za stołem aptecznym przez te same osoby wydające jednocześnie klientom apteki produkty lecznicze bezsprzecznie stanowi niedozwolony rodzaj działalności apteki; 2. art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. bez właściwego zbadania, przeanalizowania i należytego uzasadnienia w zaskarżonym wyroku wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie działalności strony postępowania ad. 1 i ad. 2 nie nosi cech zabronionych przepisami ustawy – Prawo farmaceutyczne, o których mowa w zarzucie wskazanych w pkt 1, w sytuacji w której skarżący w toku postępowania administracyjnego w sposób należyty i rzetelny dokonał analizy sprawy pod kątem faktycznym i prawnym oraz w sposób jednoznaczny wykazał i zasadnie zinterpretował zakres i charakter niedozwolonych działań strony ad. 1 i ad. 2; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji w zakresie wskazanym w pkt I zaskarżonego wyroku, pomimo, że z przyczyn wskazanych w zarzutach w pkt 1 i 2 decyzje te były wydane zgodnie z obowiązującym prawem i bezsprzecznie powinny pozostać w obrocie prawnym. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 86 ust. 1 i 2 oraz art. 94 a ust. 1 powołanej ustawy uznając, że działalność R. K. i D. A. wykonywana w ramach prowadzonej apteki nie stanowi niezgodnej z przepisami Prawa farmaceutycznego działalności marketingowej. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na treść art. 86 ustawy – Prawo farmaceutyczne podniósł, iż w lokalu apteki może być prowadzona działalność wyłącznie w zakresie określonym w ustawie zaś prowadzenie innej działalności jest sprzeczne z przepisami cytowanej ustawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że powołana ustawa nie przewiduje prowadzenia w aptece działalności marketingowej zatem prowadzenie takiej działalności przez skarżących stanowi naruszenie obowiązujących przepisów. W opinii autora skargi kasacyjnej brak jest przeszkód aby R. K. i D. A. prowadzili działalność marketingową, jednakże działalność ta nie może i nie powinna być prowadzona w lokalu apteki i polegać na jednoczesnym wydawaniu przez tę samą osobę za stołem aptecznym klientom produktów farmaceutycznych i bonów reklamowych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji jedynie lakonicznie wskazał, iż w niniejszej sprawie działania marketingowe prowadzone w ramach apteki przez skarżących nie naruszają obowiązującego prawa i zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął powyższe stanowisko pomimo, iż kwestia ta nie była przedmiotem właściwego rozpoznania oraz nie została należycie uzasadniona w treści zaskarżonego wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej brak dogłębnego wyjaśnienia w postępowaniu sądowym powyższych okoliczności w sposób bezpośredni doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Reasumując autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego czego konsekwencją było wydanie orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego decyzji Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, które zdaniem autora skargi kasacyjnej wydane zostały zgodnie z prawem i bezspornie powinny pozostać w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania bowiem od wyników jego oceny zależy ocena zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli zaskarżonego wyroku, którą może przeprowadzić Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć wypada, że przepis ten zawiera niezbędne elementy uzasadnienia wyroku i kierowany jest od autorów uzasadnienia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie nakłada on na sąd obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a odmienne stanowisko strony od reprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co jest treścią zarzutu, nie oznacza, że takie uzasadnienie nie spełnia wymogów ustawowych, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest również usprawiedliwiony drugi zarzut natury procesowej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i zakres ich kognicji. Jednostka redakcyjna, której naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 jak również żadna z pozostałych nie nakłada wprost na sąd administracyjny obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) nie powiązał go z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego. Prawidłowe oparcie skargi kasacyjnej na przytoczonym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy zarzut naruszenia tegoż przepisu powiązany jest z precyzyjnie wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tych kryteriów nie spełnia omawiany zarzut, a zatem jest bezzasadny. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 86 ust. 1 i 2 oraz art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 45, poz. 271) polegającą na przyjęciu, że wręczanie bonów rabatowych nie stanowi działalności marketingowej podczas gdy wręczanie bonów stanowi niedozwoloną działalność apteki. Analizując treść art. 86 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zakres usług farmaceutycznych świadczonych przez apteki nie obejmuje czynności polegających na wręczaniu klientom bonów rabatowych. Jednocześnie Sąd uznał, iż organy orzekające błędnie zakwalifikowały tę czynność jako działalność marketingową podczas gdy faktycznie jest to działalność reklamowa, o której mowa w art. 94 a Prawa farmaceutycznego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy Prawo farmaceutyczne albowiem przepis ten ani żaden inny nie przewiduje prowadzenia przez apteki działalności marketingowej, stąd zarzut błędnej wykładni jest oczywiście bezzasadny. Cytowana ustawa przewiduje natomiast reklamową działalność apteki (art. 94 a ust. 1) oraz reklamę produktów leczniczych (art. 52 i następne). Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 94 a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, którego nie stosowały organy orzekające i dokonał na jego tle własnych ustaleń faktycznych, których nie dokonano w toku postępowania administracyjnego bowiem organy orzekające nie zajmowały się kwestią reklamy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej ...sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznawania sprawy organy nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania – w tym przypadku zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest ustalanie nowego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji co nastąpiło w niniejszej spawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji gdy twierdzi, że wręczanie bonów rabatowych o wartości 10 złotych to reklamowa działalność apteki, jednak zastosowanie art. 94 a ust. 1 cytowanej ustawy bez dokonania przez organy orzekające ustaleń faktycznych w tym zakresie świadczy nie o błędnej wykładni jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, a o niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu. Art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego dopuszczając co do zasady możliwość prowadzenia działalności reklamowej aptek wprowadza wyłączenia, które wymagają wyjaśnienia w kontekście treści bonu i sposobu jego realizacji w powiązaniu z protokołem przeprowadzonej kontroli, z którego zdaje się wynikać, że omawiany bon rabatowy uprawniał do obniżki ceny wszystkich zakupywanych produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w przedmiotowej aptece w tym refundowanych, a miedzy innymi te leki obejmuje zakaz reklamy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić fakty dotyczące reklamowej działalności przedmiotowej apteki z uwzględnieniem między innymi wyżej wymienionych dowodów i dopiero wówczas ocenić czy jest ona dopuszczalna czy też zabroniona w świetle art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż pomimo błędnego w części uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.