II OSK 1790/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 124/08 w sprawie ze skargi K. i J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez wykonanie czynności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. oddalił skargę K. i J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez wykonanie określonych w tej decyzji czynności. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, w wyniku rozpatrzenia wniosku J. i R. J. o zbadanie stanu technicznego budynku, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał K. i J. S. oraz J. i R. J. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. - usuniecie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu budowlanego poprzez: 1) wymianę elementów pokrycia dachowego wraz ze wzmocnieniem i zabezpieczeniem przed korozją biologiczną konstrukcji więźby dachowej, 2) wymianę rynien i rur spustowych, 3) przemurowanie komina ponad połacią dachu, 4) wykonanie napraw tynków ścian zewnętrznych, tzn. na ścianie szczytowej od strony zachodniej na wysokości parteru, natomiast w pozostałych miejscach gdzie istnieją braki wyprawy wierzchniej, wykonać nowe tynki w terminie do 31 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne ujawniło, iż trzykondygnacyjny budynek mieszkalny posiada nieprawidłowości w stanie technicznym i może stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. i J. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków i określił nowy termin do dnia 30 kwietnia 2008 r., w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, ustalając niewątpliwie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym co potwierdza m.in. ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. T. G. z Polskiego Związku [...]. Mając jednak na względzie słuszny interes stron i upływ czasu od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy zmienił termin wykonania obowiązku. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powołując w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie podnieśli, że usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu nie jest możliwe w terminie wskazanym w decyzji, gdyż nie dysponują aktualnym adresem pozostałych współwłaścicieli J. i R. J., a jedyne wejście na dach nieruchomości znajduje się w lokalu mieszkalnym stanowiącym ich własność. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że do wydania decyzji, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. W przedmiotowej sprawie zły stan techniczny został ustalony przez organ w oparciu o przeprowadzone oględziny obiektu z udziałem stron postępowania oraz w oparciu o ekspertyzę stanu technicznego obiektu wykonaną przez uprawnioną do tego osobę. W art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca określił zasady prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych, wskazując iż w przypadku, gdy właściciel lub zarządca obiektu dopuścili do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektów budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu zakres zastosowanych w stosunku do współwłaścicieli nakazów był adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd podniósł także, ustosunkowując się do zarzutu skargi, odnośnie do naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a., że przepis ten nie ma zastosowania do wzajemnych relacji między stronami postępowania w zakresie braku możliwości korzystania z części wspólnej obiektu, w tym przypadku - dachu, celem wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżących ekspertyzy, bowiem materia ta nie jest regulowana przepisami Prawa budowlanego ani też przepisami postępowania administracyjnego, wykraczając w ten sposób poza granice właściwości organów administracji. Wszystkie sprawy pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle nie należą do administracyjnej drogi postępowania, lecz stanowią zagadnienia ze sfery prawa cywilnego i jako takie podlegają kognicji sądów powszechnych. Ponadto Sąd wskazał, że nie jest uzasadniony zarzut skarżących odnośnie do krótkiego terminu wyznaczonego przez organ do wykonania obowiązku określonego decyzją z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w październiku 2006 r., decyzja nakładająca obowiązki - w sierpniu 2007 r., a ostateczny termin wykonania nałożonych obowiązków określony został na koniec kwietnia 2008 r. Z powyższego wynika, że skarżący oraz pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego mieli wystarczająco dużo czasu na pozyskanie wykonawcy do wykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnieśli K. i J. S. zarzucając mu naruszenie: -1) prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że współwłaściciele budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...] naruszyli obowiązki określone w powołanych przepisach, bowiem dopuścili do pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu oraz art. 66 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek mieszkalny o którym mowa powyżej znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, podczas gdy budynek nie posiada uszkodzeń, które mogłyby powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu, a także -2) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie kwestii niewykonalności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie podniesionej przez skarżących okoliczności, że ze względu na nieudostępnienie przez J. i R. J. włazu prowadzonego na dach, niemożliwe było dokonanie oględzin całej nieruchomości, w tym w szczególności dachu, przez rzeczoznawcę, który na zlecenie skarżących miał wykonać ekspertyzę zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 18 maja 2007 r., a przez to uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2007 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, iż stan techniczny budynku jest wynikiem normalnego zużycia rzeczy a współwłaściciele prawidłowo realizują obowiązki w zakresie zachowania budynku w należytym stanie technicznym. Pozostali współwłaściciele, będący wnioskodawcami w postępowaniu administracyjnym, nie zamieszkują w budynku, w związku z czym wykonanie nakazanych robót jest niemożliwe. Nie było także z tego powodu możliwe wejście na dach w celu ustalenia jego stanu. Także ten fakt, wynikający z braku woli współdziałania współwłaścicieli, powoduje, że nakaz jest niewykonalny, a stan niewykonalności ma charakter trwały. Jest on ponadto spowodowany krótkim terminem realizacji nakazanego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jej zarzuty wskazują na naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, chociaż Autor skargi kasacyjnej nie wskazał odpowiednich jednostek redakcyjnych art. 174 p.p.s.a., z którymi można byłoby związać podstawy sformułowanych zarzutów. W związku jednak z wyrażonym zróżnicowaniem obu argumentów, należy zasadność zarzutów rozważyć, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania powołał się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., nie wskazując przy tym żadnych przepisów p.p.s.a, w ramach zastosowania lub niezastosowania których do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. mogłoby dojść. Zarzuty te zostały jednak rozwinięte argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co powoduje, że ich treść da się powiązać z odpowiednim elementem kontroli decyzji administracyjnej, dokonanej przez sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Należy w związku z powyższym przyjąć, że Autor skargi kasacyjnej zarzucił w ten sposób temu sądowi brak właściwej kontroli decyzji administracyjnych oraz postępowania administracyjnego do nich prowadzącego. Dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania istotne jest jednak wykazanie, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wykazał, że wytknięte przez niego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie wykazał, że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, jak też nie uprawdopodobnił obecności wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 - LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 - LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 - LexPolonica). W odniesieniu do tego zarzutu (naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie tylko nie został wykazany wskazany wyżej wpływ, ale także nie została przeprowadzona argumentacja, która mogłaby przesądzać o wpływie tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia.. Uniemożliwia to pełne rozważenie wszystkich aspektów, jakie strona skarżąca chciała powiązać z naruszeniem tego ostatniego przepisu i w konsekwencji przyznanie jego zasadności. Już tylko z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Ubocznie należy podnieść, że odwołanie się do argumentu niewykonalności decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przy wskazaniu dodatkowo, że ma ona charakter trwały, o czym ma świadczyć fakt, że uzyskanie usługi o treści nakazanej w decyzji nakładającej obowiązek wymaga wielomiesięcznych uzgodnień z wyspecjalizowanymi firmami, niezależnie od dostrzeżonego przez sąd I instancji czasu od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (październik 2006 r.) do terminu wykonania obowiązku (kwiecień 2008 r.), w żadnym zakresie nie wypełnia kryteriów niewykonalności, jakie można związać z treścią powołanego przepisu k.p.a. Brak bowiem w szczególności odniesienia zarzutu do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, argumentacji odnoszącej się do nieusuwalności przyczyn niewykonalności czy związania wykonania z czynem niedozwolonym (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2006, s. 750-752). Nie spełnia tego wymogu w szczególności koncentracja uzasadnienia kwestii niewykonalności na przyczynach właściwie natury techniczno-organizacyjne, związanych z podnoszonym brakiem możliwości zorganizowania odpowiedniego wykonawcy określonych robót. Autor skargi kasacyjnej wskazał natomiast na związek podniesionego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z możliwością wywarcia istotnego wpływu na treść wyroku. Argumentu tego jednak nie rozwinął na tyle, aby można było na jego gruncie wskazać, w jakim kontekście, związanym z postępowaniem administracyjnym, współdziałanie współwłaściciela ze skarżącym w kontekście udostępnienia lokalu mieszkalnego mogłoby rzutować na treść decyzji administracyjnej, a w konsekwencji, na jej ocenę prawną dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjaśnienie tego związku nie jest bowiem przekonujące. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał w szczególności, w czym wykorzystanie ekspertyzy przygotowanej przez uprawniony podmiot w sytuacji braku współdziałania współwłaścicieli budynku, uchybiło prawidłowości ustaleń, które następnie zostały przyjęte jako miarodajne dla oceny obiektu budowlanego i w konsekwencji mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia kontrolowanego przez sąd administracyjny I instancji. Zarzut oparcia się przez organ administracji na ekspertyzie przy uczestniczeniu współwłaścicieli budynku, zgłoszony w skardze do tego sądu, został przez ten sąd rozpatrzony. Sąd I instancji prawidłowo przy tym ocenił, że nie dotyczy on czynności procesowych prowadzonych przez organ administracyjny oraz braku wypowiedzenia się przez stronę odnośnie do tych czynności i zebranego materiału dowodowego, do których odwołuje się art. 10 § 1 k.p.a.. Dotyczy natomiast relacji między współwłaścicielami obiektu, które nie mogą przesądzać o kierunku działań organu administracji. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazuje w tym kontekście na naruszenia art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 66 ust. 1 tej ustawy, w obu przypadkach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Oba zarzuty jednak w istocie odnoszą się do leżącego u podstaw tego zastosowania, a w ocenie strony skarżącej nieprawidłowego ustalenia, iż dopuścili oni do pogorszenia właściwości użytkowych i technicznych obiektu, co a kolei nietrafnie uzasadnia przyjęcie, iż aktualnie znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym. Autor skargi kasacyjnej polemizuje z tymi ustaleniami faktycznymi, wskazując, iż w istocie budynek nie posiada uszkodzeń, które mogłyby powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu. Argumenty powyższe wskazują, że w istocie Autor skargi kasacyjnej kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, przyjęte przez organy administracji, traktując je jako naruszenie prawa materialnego. Z kolei analiza uzasadnienia zarzutów sformułowanych w zasadniczej części skargi kasacyjnej wskazuje w sposób pośredni, że zarzut naruszenia prawa materialnego związany jest z podniesieniem wadliwości ustaleń faktycznych przez sąd I instancji. To zaś prowadzi do kolejnego wniosku o nieprawidłowym sformułowaniu zarzutu kasacyjnego, bowiem na gruncie utrwalonego orzecznictwa, akceptowanego przez skład orzekający, wynika, że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd, a zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego może być skutecznie podniesiony jedynie wówczas, gdy nie są kwestionowane ustalenia stanu faktycznego (por. wyr. NSA z dn. 12.3.2008 r., I OSK 338/2007). Tymczasem Autor skargi kasacyjnej wskazuje w jej uzasadnieniu, iż stan budynku nie wypełnia przesłanek zastosowania norm art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane. Nie wskazuje wprawdzie bezpośrednio na subsumpcję jako ten element procesu stosowania prawa, który należy związać z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawnego, ale odnosi zarzut niewłaściwego zastosowania do nieprawidłowego powołania powyższych przepisów jako podstawy decyzji administracyjnych na gruncie stanu faktycznego, który jest odmienny od tego, który został przyjęty przez organy administracji. W konsekwencji skarżący przyjął, iż Sąd I instancji, akceptując te ustalenia poczynione przez organy administracji, oparł się na nieprawdziwym obrazie tego stanu. W ocenie Składu orzekającego nie można skutecznie wskazać na uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd ten wskazał przesłanki kontroli procesu ustalania stanu faktycznego, podnosząc wystarczalność materiału dowodowego, jaki został przyjęty przez organy administracji oraz właściwą jego ocenę na gruncie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W szczególności nie można Sądowi temu skutecznie uczynić zarzutu, iż, na gruncie obowiązków, nałożonych na użytkowników obiektu budowlanego jednoznacznie w art. 5 ust. 2 ustawy prawo budowlane, uznał jako poprawne oparcie się przez organy administracji na ekspertyzie dostarczonej przez niektórych uczestników, w sytuacji, gdy wykonana została przez osoby uprawnione oraz wyczerpuje wymogi wyznaczone wcześniejszym postanowieniem w tej sprawie, jednoznacznie wskazując na stan budynku, uzasadniający zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 66 ustawy prawo budowlane. W tym stanie rzeczy i na gruncie przedstawionej wyżej argumentacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.