II OSK 1058/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/21 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 lipca 2021 r., nr DL.WIPO.410.302.2021/MO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S.M. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 1550/21, w wyniku rozpoznania skargi S.M., uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 21 lipca 2021 r. nr DL.WIPO.410.302.2021/MO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpoznania wniosku S.M., obywatelki Maroka, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 stycznia 2021 r. znak WSC-II-J.6151.48939.2020, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 6 i art. 104 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., art. 8 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2023) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., odmówił ww. cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania odwoławczego SUdSC decyzją z 21 lipca 2021 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że decyzja o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia nie powinna zostać wydana, ponieważ postępowanie nie powinno zostać w ogóle wszczęte jej wnioskiem z 14 października 2020 r. Zdaniem SUdSC, cudzoziemka złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w terminie określonym w art. 299 ust. 6 u.c., przez co w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. W tym zakresie organ wyjaśnił, że 5 grudnia 2019 r. cudzoziemka złożyła wniosek o udzielenie jej ochrony międzynarodowej. SUdSC umorzył postępowanie w tym przedmiocie z uwagi na wycofanie przez cudzoziemkę wniosku w sposób dorozumiany, zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108), dalej: u.u.c.o. Postępowanie ponownie podjęto, gdyż cudzoziemka oświadczyła, że zamierza ubiegać się o ochronę międzynarodową, jednakże SUdSC decyzją z 14 września 2020 r. nr DPU.420.1778.2019 ponownie je umorzył, wobec tego, że 9 września 2002 r. wpłynął wniosek, w którym cudzoziemka o to wystąpiła. S.M. złożyła skargę na powyższą decyzję SUdSC, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 99 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. przez brak zastosowania przez organ odwoławczy art. 15zzza ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), dalej: ustawa COVID-19, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że brak jest podstaw do zbadania odwołania pod kątem merytorycznym, 3) art. 75 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę uznania mocy dowodowej złożonych w toku postępowania dokumentów. W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie można podzielić wszystkich zarzutów w niej zawartych. Sąd I instancji przywołał treść art. 99 ust. 1 pkt 9 i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c., wyjaśniając, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie kluczowe ma ten ostatni przepis. Zgodnie z nim, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona. W stanie sprawie SUdSC umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej. Analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja z 14 września 2020 r. została doręczona skarżącej 30 września 2020 r. i nie była ona przedmiotem odwołania. Tym samym, na mocy art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. spoczywał na cudzoziemce obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od 15 października 2020 r. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został 14 października 2020 r., tj. w ostatnim dniu, kiedy cudzoziemka mogła wnieść odwołanie, a więc przed rozpoczęciem biegu terminu, w którym była obowiązana do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji SUdSC błędnie przyjął, że art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. obligował organ I instancji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższy błąd wynikał z wadliwego uznania, że omawiany obowiązek rozpoczął bieg od dnia doręczenia cudzoziemce decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielania ochrony międzynarodowej, zamiast od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Sąd I instancji równocześnie wyjaśnił, że nie podziela stanowiska skarżącej odnośnie do art. 15zzza ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli termin do opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 299 ust. 6 u.c., wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30 dnia następującego po odwołaniu tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. W ocenie Sądu, najprostsza wykładnia językowa wskazuje, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla przedłużenia czasu na wykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie może natomiast on być rozumiany jako znoszący obowiązek, do którego nawiązuje art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego - art. 99 ust. 1 pkt 9 i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na błędnym przypisaniu SUdSC wadliwego zastosowania ww. przepisów, do czego doszło skutkiem nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że: 1) do SUdSC 2 października 2020 r. wpłynęło oświadczenie pełnomocnika skarżącej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z 14 września 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej oraz że 2) to właśnie z dniem 2 października 2020 r. na mocy art. 127a § 2 k.p.a. powyższa decyzja z 14 września 2020 r. stała się ostateczna i to od tego dnia rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c., a zatem wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu I instancji 14 października 2020 r. został złożony w czasie biegu terminu, o którym mowa w ww. art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. i wobec powyższego, wbrew przeciwnemu stanowisku Sądu I instancji, art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. obligował organ I instancji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 35), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9, art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. i art. 127a § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji SUdSC z uwagi na błędne przypisanie temu organowi naruszenia ww. art. 99 ust. 1 pkt 9 i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. jako przepisów prawa materialnego, do czego doszło skutkiem pominięcia znajdującej się w aktach postępowania odwoławczego kopii oświadczenia pełnomocnika skarżącej z 2 października 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z 14 września 2020 r., które wpłynęło do SUdSC w tym samym dniu, które to zaniechanie doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie, gdy ww. decyzja nie nabyła jakoby waloru ostateczności oraz że wniosek ten został złożony w ostatnim dniu, kiedy cudzoziemka mogła rzekomo wnieść odwołanie, zanim rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c., podczas gdy skutkiem złożenia pominiętego przez Sąd I instancji oświadczenia z 2 października 2020 r. to właśnie z tym dniem na mocy art. 127a § 2 k.p.a. ww. decyzja z 14 września 2020 r. stała się ostateczna i to od tego dnia rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c., a zatem wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu I instancji 14 października 2020 r. został złożony w czasie biegu terminu, o którym mowa w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. i wobec powyższego, wbrew przeciwnemu stanowisku Sądu I instancji, na mocy art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. organ I instancji zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sformułowaniu wadliwych, niezgodnych z przepisami prawa materialnego wskazań co do dalszego toku postępowania nieuwzględniających skutków złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z 14 września 2020 r. poprzez nakazanie organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania odwoławczego, tj. merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 stycznia 2021 r. oraz polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w odpowiedzi na skargę wskazującego na fakt złożenia ww. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jak również na skutki złożenia takiego oświadczenia. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uwierzytelnionych odpisów następujących dokumentów pochodzących z akt sprawy znak: DPU.420.1778.2019: oświadczenia z 2 października 2020 r.; decyzji z 14 września 2020 r. znak: DPU.420.1778.2019 (wraz z EPO); pełnomocnictwa z 17 sierpnia 2020 r. - w celu wykazania, że 14 października 2020 r., czyli w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy decyzja z 14 września 2020 r. była już ostateczna i prawomocna. SUdSC oświadczył równocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Usprawiedliwiony charakter ma zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c., co ma związek z błędnym uznaniem przez Sąd, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki do umorzenia przez SUdSC na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy błąd jest wynikiem pominięcia przez Sąd I instancji przy analizie prawidłowości sposobu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy kopii oświadczenia skarżącej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji SUdSC z 14 września 2020 r. znak: DPU.420.1778.2019, znajdującej się w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargą (k. 39 akt; do skargi kasacyjnej została dołączona uwierzytelniona kopia tego oświadczenia wraz z decyzją z 14 września 2020 r. i udzielonym przez stronę pełnomocnictwem). W świetle treści powyższego dokumentu z 2 października 2020 r., który został w dacie sporządzenia doręczony organowi, nie powinna budzić wątpliwości skuteczność zrzeczenia się przez cudzoziemkę prawa do zainicjowania kontroli instancyjnej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia jej ochrony międzynarodowej. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez skarżącą ww. decyzja stała się ostateczna i prawomocna, za błędne musi zostać uznane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w dacie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (14 października 2020 r.) skarżąca nie mogła być jeszcze traktowana jako osoba obowiązana do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b u.c. Odnośnie do powyższej kwestii zauważyć trzeba, że dostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości w nierozpatrzeniu przez SUdSC wniosku skarżącej w sposób merytoryczny pomija, że stan, w którym, jak przyjął Sąd, decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej w dacie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie stała się ostateczna, nakazywał sytuację procesową skarżącej określić jako równoważny jej dalszemu "ubieganiu się o udzielenie ochrony międzynarodowej". Ten zaś przypadek przez ustawodawcę został uznany za równoległą do analizowanej przesłankę odmowy wszczęcia postępowania (art. 99 ust. 1 pkt 5 u.c.). Niesporny charakter, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno mieć ustalenie, że z dniem zrzeczenia się przez skarżącą z prawa do wniesienia odwołania od decyzji SUdSC z 14 września 2020 r., tj. od 2 października 2020 r. na cudzoziemce zaczęło ciążyć zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w kontekście tego faktu zachodziła prawna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego przez nią postępowania. Z tą oceną nie stoi w sprzeczności stwierdzenie, że jakkolwiek skarżąca wystąpiła o zezwolenie, którego warunkiem udzielenia jest nielegalność pobytu cudzoziemca, pobytowi cudzoziemki w Polsce w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania nie mógł być nadawany charakter nielegalnego, uwzględniając, że nie zakończył biegu termin końcowy wykonania decyzji z 14 września 2020 r. Stosownie do art. 299 ust. 6 pkt 1 u.c. jego długość została określona na 30 dni, przy czym, co w sprawie również niesporne, termin ten z mocy prawa uległ przedłużeniu wobec obowiązującego stanu zagrożenia epidemiologicznego (stanu epidemii) w związku z COVID-19. Względy związane z prowadzeniem życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, ze zm. 88) przez legalnie przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca z przebywającym tu również obywatelem polskim stanowi przesłankę udzielenia zezwolenia pobytowego wydawanego na podstawie art. 160 pkt 3 u.c., jednakże o tego rodzaju zezwolenie skarżąca nie wystąpiła. W sytuacji, gdy KPSG nie odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania, ale merytorycznie rozpatrzył żądanie wnioskodawczyni, organ odwoławczy, niezależnie od faktu wydania w sprawie decyzji negatywnej, był zobowiązany do dokonania korekty tego rozstrzygnięcia, skutkującej uchyleniem decyzji z 19 stycznia 2021 r. i zakończeniem postępowania prowadzonego przed organem I instancji w sposób formalny poprzez jego umorzenie jako niedopuszczalnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i ją z przedstawionych wyżej powodów oddalił, przyjmując, że zaskarżona decyzja SUdSC odpowiada prawu. W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 510 zł składają się wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (360 zł). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.