I SA/Po 549/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Starosta J. decyzją z 28 stycznia 2021 r., nr [...] odmówił M. G. oraz R. G. przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia decyzją Starosty [...] z 26 października 2020 r., nr [...] sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości J., obrębie J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ark. mapy [...] o pow. 0.9538 ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi KW nr [...] w celu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość sieci gazowej obejmującej gazociąg średniego ciśnienia z rur [...] o długości 119 mb. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał m. in., że powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z decyzji Starosty z 26 października 2020 r. dotyczy tej samej części działki nr [...] w stosunku do której ustanowiono wcześniej w drodze umowy służebność gruntową. W ocenie rzeczoznawcy nie wystąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zdarzeń, o których mowa art. 120 lub art. 124-126 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej w skrócie: "u.g.n."), a co za tym idzie, nie uległa również zmianie wartość rynkowa nieruchomości. Nie stwierdzono również utraty pożytków z przedmiotowej nieruchomości, co wynika z dotychczasowego sposobu użytkowania i korzystania z przedmiotowego fragmentu działki nr [...]. Pismem z 17 lutego 2022 r. M. G. oraz R. G. złożyli odwołanie od ww. decyzji, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zgodnie z wnioskiem strony decyzją z 28 czerwca 2022 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił zarzuty stron, że służebność gruntowa do której odwołała się biegła uprawnia do korzystania z nieruchomości odwołujących się ściśle skonkretyzowany podmiot, tj. każdoczesnego właściciela nieruchomości zapisanej w księgi wieczystej [...] Przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji prowadziłoby do prostej konkluzji, że organ ten bezpodstawnie wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. W ocenie Wojewody weryfikacja operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że dokument ten nie może stanowić dowodu w sprawie. Wskazano, że Starosta ponownie rozpoznając sprawę winien powoływać rzeczoznawcę majątkowego, który rzetelnie określi wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia dokonanego decyzją z 26 października 2020 r. Pismem z 14 lipca 2022 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej zwana również skarżącą) wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie jest zasadny. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza postanowień art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda dokonał trafnej oceny operatu szacunkowego z 27 grudnia 2021 r. sporządzonego przez E. M. M.. Prawidłowo podzielono zarzuty M. G. oraz R. G. podnoszące, że służebność gruntowa, do której odwołała się biegła, uprawnia do korzystania z nieruchomości ściśle skonkretyzowany podmiot, tj. każdoczesnego właściciela nieruchomości zapisanej w księgi wieczystej [...] Z publicznie dostępnych zapisów ksiąg wieczystych wynika przy tym, że wskazana nieruchomość stanowi własność M. B.. Trafnie stwierdzono również, że aprobata rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji prowadziłaby do wniosku, że organ ten bezpodstawnie wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości skoro posiadał on już wcześniej tytuł prawny uprawniający go do korzystania z niej. W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe uchybienia koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji połączone z przekazaniem mu sprawy do powtórnego rozpoznania. Rozstrzygnięcie wniosku o wypłatę odszkodowania wymaga sporządzenia operatu szacunkowego bazującego na założeniu, że podstawą ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] na potrzeby założenia i przeprowadzenia sieci gazowej była decyzja Starosty [...] z 26 października 2020 r., nr [...] nie zaś służebność gruntowa ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zapisanej w księgi wieczystej [...] Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w w postępowaniu o wypłatę odszkodowania. Podkreślić przy tym należy, że powtórne sporządzenie operatu szacunkowego bazującego na prawidłowych założeniach dopiero w toku postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ze względu na wagę procesową operatu szacunkowego, który bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej obowiązki i prawa strony postępowania, należy jej zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, wyrok WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 634/17]. Respektowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle art. 136 k.p.a., nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.