II OSK 1690/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 216/08 w sprawie ze skargi Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie osadników ścieków użytkowanych przez Związek Harcerstwa Polskiego, zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni W. S. –M. S.A. Odwołanie od powyższej decyzji złożył działający w imieniu Zespołu Elektrowni W. S. – M. S.A. prokurent. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, nie uznając takiego sposobu reprezentacji wezwał Zespół Elektrowni W. S. –M. S.A. do podpisania odwołania przez osobę uprawnioną, zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W terminie wyznaczonym do uzupełnienia wskazanego braku Prezes Zarządu Zespołu Elektrowni W. S. – M. wskazał, że sposób reprezentowania przy wnoszeniu odwołania jest prawidłowy i odmówił wykonania wezwania. Powołując się na treść art. 1091 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w zw. z art. 373 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. –Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) wskazał, że nie można ograniczyć prokury ze skutkiem wobec osób trzecich, a przepisy o sposobie reprezentacji i sam sposób reprezentacji spółki akcyjnej nie wyłączają ustanowienia prokury jednoosobowej i nie ograniczają praw prokurentów wynikających z przepisów o prokurze. Ograniczenie przy mieszanym łącznym sposobie reprezentacji dotyczy wyłącznie członka zarządu, nakładając na niego obowiązek współdziałania z prokurentem, a nie dotyczy prokurenta samoistnego mogącego działać samodzielnie. Prokura obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, a skoro stroną zwykłego postępowania administracyjnego jest przedsiębiorca to wszystkie czynności podejmowane w ramach tego postępowania są same przez się również związane z prowadzeniem tego przedsiębiorstwa, nie ma zatem podstaw do odrywania postępowań administracyjnych od związku z tymże przedsiębiorstwem. Zatem odwołanie winno być rozpatrzone zgodnie ze swoją treścią. Nie podzielając powyższych argumentów Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Zespół Elektrowni W. S. – M. jako spółka akcyjna uprawniony jest do działania przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Organy właściwe do działania w imieniu spółki akcyjnej zostały określone w art. 373 § 1 k.s.h. Zgodnie z tym przepisem jeśli zarząd jest wieloosobowy sposób reprezentowania spółki określa statut, a jeśli statut nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Zatem do wniesienia odwołania w imieniu Zespołu Elektrowni W. S. – M. S.A. uprawniony jest, zdaniem organu, zarząd. Prokura uregulowana w art. 1091 § 1 k.c. jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Przez prowadzenie przedsiębiorstwa organ rozumie czynności związane ściśle z przedmiotem działalności tego przedsiębiorstwa. Tymczasem przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego nie jest związany z przedmiotem działalności Zespołu Elektrowni W. S. – M. S.A. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 307/07, w którym Sąd uznał reprezentowanie spółki przez dwóch prokurentów za nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 216/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Elektrowni W. S. – M. S.A. w Solinie na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Znajdujący się w aktach sprawy (i sądowych) odpis Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...] z Rejestru Przedsiębiorców wykazuje, że organem uprawnionym do reprezentowania Zespołu Elektrowni W. S. – M. S.A., czyli strony skarżącej, jest zarząd, i następujący sposób jej reprezentacji: "Do składania oświadczeń woli wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub członku zarządu łącznie z prokurentem. Prezes zarządu uprawniony jest jednoosobowo do reprezentowania spółki i składania oświadczeń woli" /rubryka 1 pkt 1 i 2/, a z kolei treść rubryki 3 dowodzi udzielenia prokury samoistnej (T. G.). W ocenie organu odwoławczego, powołującego się na przepis art. 373 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1073 ze zm.) i wspomniany wyżej odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, odwołanie z dnia 21 listopada 2007 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) winno być podpisane przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentowania Spółki, tj. zarządu, prokurent T. G. nie był zaś uprawniony do jednoosobowego jej reprezentowania i dlatego prawidłowym było skorzystanie z dyspozycji art. 134 k.p.a. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Przepis art. 373 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1073 ze zm.) dotyczy w swej treści trzech zagadnień: reprezentacji czynnej (§ 1), reprezentacji biernej (§ 2) oraz relacji uprawnień członka zarządu do uprawnień prokurenta. Z § 1 tego przepisu wynika, że w sytuacji gdy zarząd spółki akcyjnej jest wieloosobowy, sposób jej reprezentowania określa statut spółki, a tylko w przypadku jego milczenia w tym zakresie spółka jest reprezentowana łącznie przez dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu i prokurenta. Prokura jest szczególnego rodzaju pełnomocnictwem, o czym przesądza art. 1091 § 1 k.c., prawidłowo ustanowiona upoważnia prokurenta (lub prokurenta z inną osobą) do samodzielnego wykonywania wszelkich czynności, które z mocy ustawy należą do zakresu czynności objętych prokurą. Jej udzielenie następuje w drodze czynności prawnej. Zgodnie zaś z art. 1091 § 2 k.c. nie można ograniczyć prokury ze skutkiem wobec osób trzecich, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten dopuszcza więc możliwość ograniczenia zakresu umocowania prokurenta, jednakże taka możliwość musi wynikać z przepisu szczególnego. A czy tym przepisem jest art. 373 § 1 Kodeksu spółek handlowych, cyt. wyżej, odpowiedź zawiera § 3 tego artykułu, który stanowi: "Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają ustanowienia prokury jednoosobowej lub łącznej i nie ograniczają praw prokurentów wynikających z przepisów o prokurze". Artykuł 373 § 3 k.s.h. ma charakter normy kolizyjnej, bowiem rozstrzyga problem zbiegu norm dotyczących sposobu reprezentacji spółki określonego w art. 373 § 1 i 2 z przepisami o prokurze. Przyjęcie określonych zasad reprezentacji spółki, statutowych lub ustawowych, nie wyłącza ustanowienia prokury jednoosobowej i łącznej, nie ogranicza praw prokurentów wynikających z przepisów o prokurze (tak J.P. Naworski, Komentarz do Kodeksu spółek handlowych, uwaga 16 art. 373/. Oznacza to, że przyjęty sposób reprezentowania spółki akcyjnej w sytuacji gdy jej zarząd jest wieloosobowy, który w przypadku, gdy do podejmowania czynności gotowy jest tylko jeden z członków zarządu wymaga obecności prokurenta, nie dezawuuje wynikającego z przepisów k.c. umocowania tego ostatniego, tj. prokurenta. Reprezentacja mieszana stanowi formę ograniczenia zarządu, a nie prokurenta. Działanie prokurenta łącznie z członkiem zarządu nie zmienia ani jego statusu, ani tym bardziej zakresu umocowania. Powyższe stanowisko jest w doktrynie utrwalone (A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Lex Omega CD, uwagi do art. 373 k.s.h.; T. Siemiątkowski, Prokura w spółkach prawa handlowego, Warszawa 1999, s. 7-15). Sąd zwrócił uwagę, że przyjęte w powyższej ustawie rozwiązanie jest w istocie konsekwencją rozróżnienia działań podejmowanych samodzielnie przez spółkę (kapitałową), od tych które w jej imieniu i na jej rzecz podejmuje prokurent. Oświadczenie woli złożone przez zarząd, bez względu na ukształtowany sposób reprezentacji, jest ze swej istoty oświadczeniem samej spółki. Dla powyższego stwierdzenia nieistotna jest okoliczność, że niezbędnym elementem działań zarządu jest obecność (aktywność) prokurenta. W takim przypadku działania prokurenta nie mogą mu być przypisywane samodzielnie, lecz są elementem działań podejmowanych wspólnie z członkiem zarządu, które łącznie ustawa nakazuje interpretować jako oświadczenie złożone przez spółkę. Takie ukształtowanie sposobu działania zarządu spółek kapitałowych w doktrynie określone jest terminem "reprezentacja mieszana" (vide A. Kidyba, Spółka z o.o. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 1999, s. 314-315). Sąd wskazał, że w sytuacji gdy w spółce akcyjnej obowiązuje reprezentacja łączna, a jest prokurent samoistny, oznacza to, iż nie mogąc ograniczyć praw prokurentów wynikających z przepisów o prokurze, prokurent może sam dokonać czynności (może reprezentować spółkę samodzielnie). Stad też należało dojść do wniosku, że odwołanie z dnia 21 listopada 2007 r., będące czynnością prokurenta samoistnego (wg statutu skarżącej się Spółki) zostało wniesione prawidłowo (jest dopuszczalne), a tym samym winno prowadzić do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Sąd nie podzielił także stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż przedmiot postępowania administracyjnego (użytkowanie przez ZHP osadników ścieków zlokalizowanych na działce nr [...] w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej) nie jest związany z prowadzeniem przedsiębiorstwa skarżącej się Spółki i wobec tego odwołanie winno być podpisane przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentowania Spółki. Słuszną jest, w ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w tym zakresie w piśmie strony skarżącej z dnia 9 stycznia 2008 r., a następnie powtórzona w skardze. Nieuzasadnione jest też odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażonego w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 307/07, związanego oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 453/06. Sąd in merito nie podziela tej oceny. W wymienionym ostatnio wyroku Sąd bowiem nie rozważył znaczenia normy art. 373 § 3 k.s.h., z której wynika w sposób wyraźny, że ukształtowanie sposobu działania zarządu spółki akcyjnej w statucie czy poprzez art. 373 § 1 zd. drugie k.s.h. pozostaje bez wpływu na zakres umocowania prokurenta jednoosobowego, jak i łącznego (zakres tego umocowania wyznaczają przepisy k.c., nie może więc tego zmienić powołany przez NSA art. 373 § 1 k.s.h.). Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1091 § 1 k.c. w zw. z art. 431 k.c. (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) polegające na uznaniu, że wszystkie czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego przez spółkę akcyjną są same przez się związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa tej spółki i nie ma podstaw do odrywania postępowań administracyjnych od związku z tymże przedsiębiorstwem, a zatem odwołanie wniesione przez prokurenta w imieniu spółki winno być rozpatrzone zgodnie ze swoją treścią, pomimo że postępowanie administracyjne w wyniku którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], nie jest związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa skarżącej, a w związku z tym, odwołanie od tej decyzji nie mogło być wniesione w imieniu skarżącej spółki przez prokurenta, tylko samą spółkę działającą poprzez swój statutowy organ. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 1091 kodeksu cywilnego, który stanowi "Prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa". Ograniczenie zakresu prokury przesłanką w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa wymagało od Sądu rozważenia przedmiotu postępowania administracyjnego z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono podstawy do rozgraniczenia spraw prowadzenia przedsiębiorstwa ze sprawami nałożenia sankcji z tytułu samowoli budowlanej na inny podmiot. Przyznanie interesu prawnego jednostce w sprawie dotyczącej uprawnień lub obowiązków innej jednostki nie może być kwalifikowane jako prowadzenie przedsiębiorstwa. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku bez żadnej argumentacji prawnej stanowiska Zespołu Elektrowni W. S. –M. S.A. jest nie do przyjęcia. Nie jest do przyjęcia stanowisko Sądu o odrzuceniu przyjętej linii orzecznictwa w tym stanowisko reprezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z ogólnikowym, stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył art. 373 § 3 kodeksu spółek handlowych, a to w zaskarżonym wyroku Sąd nie rozważył art. 373 § 3 w związku z przepisami o prokurze. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.