II SA/Gd 243/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 19 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 8 listopada 2018r. nr [..] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej [..]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p.") stanowi, że w rozumieniu ustawy "inwestycja celu publicznego" - to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tj. z 2018 r. poz. 2204) Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio (tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek winien spełniać wymogi określone w przepisie art. 52 ust.2 u.p.z.p. Jak wynika z treści cyt. przepisu, wniosek winien zawierać także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1) W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sposób zapisywania ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art.56). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 września 2018 r. A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej [..] na terenie działek nr [..]-[..]. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ I instancji zawiadomił inwestora oraz właścicieli nieruchomości działek objętych wnioskiem. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia poprzez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy informacyjnej w siedzibie Urzędu Gminy oraz w BIP. W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania A. B. w piśmie z 15 października 2018 r. nie wyraziła zgody na budowę planowanej inwestycji na terenie należącej do niej działki nr [..]. W toku postępowania przeprowadzono analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ww. ustawy. Projekt decyzji został uzgodniony z: Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Starostą,, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Nadzorem Wodnym (art.53 ust.5 u.p.z.p.) oraz zarządcą drogi. Burmistrz Gminy ustalił wnioskowaną lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie działek nr [..]-[..]. Decyzja zawiera załącznik nr 1 - część graficzna - mapa syt.-wys. w skali 1:1000 przedstawia granice analizowanego obszaru i terenu objętego inwestycją oraz analizę stanu faktycznego i prawnego. Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji została ustalona na podstawie analizy oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności w decyzji zawarto postanowienia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 4 decyzji). W decyzji zawarto także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 7 decyzji). Zarzuty podniesione w odwołaniu uznał organ odwoławczy za nieuzasadnione. Zaznaczył organ, że w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, jak również nie ma znaczenia fakt, że strona nie posiada zapotrzebowania na gaz. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, tym samym została poinformowana o planowanej inwestycji. Przepisy prawa nie przewidują informacji o planowanym przedsięwzięciu w formie rozmowy właścicieli nieruchomości z wnioskodawcą, również nieobecność właściciela na nieruchomości nie jest okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W zaskarżonej decyzji zagwarantowano, że planowana inwestycja będzie zaprojektowana i realizowana w sposób gwarantujący poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej oraz z zasadami wiedzy technicznej (pkt 7 decyzji). Skargę na powyższą decyzje wniosła A. B. wskazując, że nie wyraża zgody na budowę odcinka instalacji gazowej przez teren jej działki nr [..] w P. przy ul. Ś. Podkreśliła, ze inwestycja ta pogorszy warunki użytkowania i zagospodarowania działki, spowoduje spadek wartości nieruchomości, nastąpi odcięcie granicy działki od drogi na całej długości, spowoduje zniszczenie ogrodzenia i zieleni. Podała skarżąca również, że w razie awarii lub konserwacji odcinka instalacji konieczne stanie się wchodzenie na teren jej działki na co nie wyraża zgody. W piśmie z 3 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie wadliwej procedury uzgodnień projektu decyzji (bez załączenia do projektu map we właściwej skali) oraz zwrócił uwagę, że w decyzji organu I instancji stwierdzono, że odmowa uzgodnienia w formie pisma z 12.10.2018 r. Kierownika Referatu Urbanistyki i Nieruchomości Urzędu Gminy stanowi uzgodnienie projektu decyzji (pkt 10 a decyzji). Zarzucił pełnomocnik skarżącej również naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zbadania faktu jaka była rzeczywista treść projektu decyzji i jej załączników wysyłana właściwym organom do uzgodnień w trybie art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez Sąd według kryterium legalności czyli zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wyżej wskazanych wad i uchybień nie zawiera. Przedmiotem sprawy jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci gazowej średniego ciśnienia, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. – u.p.z.p.). ". Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem sądu, sporna inwestycja w postaci budowy gazociągu (jak wskazano we wniosku Spółki oraz w decyzji organu pierwszej instancji) stanowi – co bez naruszenia prawa ustaliły organy obydwu instancji – inwestycję celu publicznego odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej. Ustalenie charakteru spornej inwestycji (mającej zapewnić dostawy gazu nowym nieruchomościom) powodowało konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej). W tym miejscu wskazać należy, że bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez skarżącą okoliczność braku jej zgody na przeprowadzenie instalacji, bowiem podjęcie działań inwestycyjnych, dla których decyzja lokalizacyjna jest pierwszym etapem, zależy od woli i potrzeb inwestora. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki, który – jak również trafnie ocenił organ – spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, z uwzględnieniem specyfiki inwestycji. Do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie w skali 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji oraz dołączono warunki techniczne inwestycji i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji lokalizacyjnej, dokonano analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, tj. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). W ramach realizacji tych wymagań dokonano uzgodnień z właściwym organami : starosta co do konieczności wyłączenia gruntów z użytkowania rolnego bądź leśnego, nadzorem wodnym jako jednostką organizacyjną PGW Wody Polskie, Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych. Przesłany wymienionym organom projekt decyzji zawierał mapę z zaznaczonym przebiegiem inwestycji oraz wykonaną analizę wraz z mapą odzwierciedlającą analizowany obszar. W tym miejscu wskazać należy, że zarzut pełnomocnika skarżącej o skierowaniu do uzgodnień projektu decyzji bez załączonych map nie znajduje potwierdzenia w aktach. Pismo z 12 października 2018 r. Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu Gminy nie stanowi uzgodnienia czy też nie stanowi o jego braku. Wynika to z faktu, że organem wydającym decyzję w I instancji i organem weryfikującym dostępność do drogi jest ten sam organ. Nie istniał więc obowiązek dokonana uzgodnień, organ wydający decyzje przesądza o spełnieniu dostępności do drogi. Brak także było w ogóle obowiązku występowania z wnioskiem o uzgodnienie, tym samym brak było obowiązku przekazywania miedzy referatami tego samego organu projektu decyzji. Pismo z 12 października 2018 r. nie ma znaczenia w sprawie. Chybione staje się także wywodzenie z niego wadliwości dokonanych uzgodnień. Pełnomocnikowi skarżącej wskazać należy, że powołując się w skardze do sądu na naruszenie przepisów procesowych konieczne jest wykazanie wpływu tych naruszeń na treść podjętych rozstrzygnięć. Próby powiązania podniesionych za rzutów z treścią decyzji pełnomocnik skarżącej nawet nie podjął. Informacja z rejestru gruntów określa sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej (sady, łąki, pastwiska, częściowo zabudowane i grunty pod wodami stojącymi). Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz z zagospodarowaniem terenu, przy czym oprócz skarżącej (właścicielki działki nr [..]) właściciele działek pozostałych, przez które przebiegać będzie inwestycja – nie złożyli skarg na decyzję lokalizacyjną. Jak zatem bez naruszenia prawa wykazał organ, nie istnieją przeszkody prawne (wynikające z przepisów odrębnych) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji – jak wynika wprost z art. 56 ustawy planistycznej – organ wydania decyzji nie może odmówić. Zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom z art. 54 pkt 1 – 3 ustawy planistycznej, tj. określa rodzaj inwestycji (budowa sieci gazowej), funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ładu przestrzennego, ochronę środowiska , przyrody i krajobrazu, obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (organ wskazał na konieczność respektowania przepisów prawa budowlanego i obowiązek niekolidowania z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomieni zostali na piśmie. W aktach analizowanej sprawy znajdują się odpowiednie pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru. Odnosząc się do zarzutów przedstawianych przez skarżącą, dotyczących jej obaw o zniszczenie działki podczas przeprowadzanie sieci oraz w sytuacji koniecznych prac konserwacyjnych czy usuwania awarii należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 55 ustawy planistycznej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Także ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Jak wyżej wskazano, decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie. Jednym zaś z rodzajów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest służebność przesyłu, ale ten etap prac inwestycyjnych prawdopodobnie dopiero nastąpi. Kwestia zgody skarżącej bądź jej braku na poprowadzenie instalacji przez jej nieruchomość będzie weryfikowana na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Wiedzą powszechną jest, iż przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Zwłaszcza gdy, tak jak w sprawie niniejszej, nitka gazociągu zasilić ma nieruchomości, na których zbudowane są domy mieszkalne bądź będą budowane. Ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu przesyłowego powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa, zaś poza ochroną prawną pozostają oczekiwania, postulaty dotyczące określonej polityki planowania przestrzennego w zakresie lokalizacji gazociągów. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego. Mając na uwadze powyższe, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).