II GSK 1828/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 3005/12 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 3005/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA) uwzględniając skargę S. M. ( dalej: Skarżącego ) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR), z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2012r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., wydaną w przedmiocie przyznania pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że : Decyzją z dnia 29 listopada 2010r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał S. M. pomoc finansową w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2010r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem organ wydający decyzję uwzględnił błędny obszar działki F niezgodnie z powierzchnią ustaloną w systemie identyfikacji działek rolnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. Uzasadniając decyzję, Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał Skarżącemu pomoc w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2010r, na działce ewidencyjnej nr 703 do powierzchni 0,10 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego wyznaczonego na tej działce wynosi 0.09 ha. Organ I instancji nie uwzględnił również wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego na działce ewidencyjnej nr 710, albowiem przyznana pomoc w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2010r dotyczyła powierzchni 0.32 ha, wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego wynosiła 0,33 ha, a zadeklarowano powierzchnię 0.35 ha. Z tego też względu uznał, iż wydana decyzja jest dotknięta wadą nieważności polegającą na przyznaniu rolnikowi pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2010r bez uwzględnienia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych o numerach 703 i 710. Od powyższej decyzji Skarżący złożył skargę żądając uchylenia wydanych decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego zarzucając obrazę: 1. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.z 2008 Nr 170, poz.1051 ze zm. dalej ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego) w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przyznanie pomocy finansowej nastąpiło bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności, na działkach nr 703 i 710, podczas gdy w sprawie powierzchnia kwalifikowana do płatności została ustalona, 2. art. 80 i 8 kpa poprzez przyjęcie - w oparciu o część materiału dowodowego, iż przyznanie pomocy finansowej nastąpiło bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na w/w działkach, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, iż doszło do ustalenia tej powierzchni. W uzasadnieniu wskazał, że w wydanej decyzji, w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego prawidłowo ustalono obszar działek, a zmiany ich powierzchni nastąpiły w sposób bezpodstawny i niezrozumiały. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jedynym dokumentem mającym świadczyć o potrzebie zastosowania treści art. 156 pkt 2 kpa jest dokument określony jako "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych". Nie stanowi on jednak podstaw do jakichkolwiek ustaleń faktycznych, albowiem nie został podpisany przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nadto, dokument ten jak wskazuje adnotacja, służy wyłącznie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważnia do posługiwania się nim dla celów prawnych. Powyższy brak uniemożliwił Sądowi weryfikację poglądów Skarżącego, z powodu braku prawidłowo sporządzonego dokumentu, który wsparłby poczynione przez organy ustalenia faktyczne. Nadto, w ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu uchybienia nie można traktować jako rażące naruszenie prawa, albowiem związane są one jedynie z wadliwą oceną materiału dowodowego. Uchybienie to skutkuje kilkusetmetrowymi rozbieżnościami w ocenie powierzchni poszczególnych działek. Nie skutkuje to żadnymi istotnymi konsekwencjami, albowiem ewentualne różnice w przypadku dopłat nie będą znaczące co nie jest bez znaczenia dla oceny stopnia naruszenia prawa. Tym samym nie doszło w ocenie Sądu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem żadna z przesłanek tam określonych w sprawie nie została spełniona. Od powyższego wyroku Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, Nr 64, póz. 427 z późn. zm. dalej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 7 i 77 Kpa, art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Prezes ARiMR w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił procesową charakterystykę postępowania w przedmiocie przyznawania płatności i odniósł charakter tego postępowania do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jego zdaniem działanie zgodne z zasadą praworządności w postępowaniu administracyjnym to działanie w sposób właściwy i zgodny z modelem stosowania prawa. Znajduje ono swoje kodeksowe odzwierciedlenie w podstawowej zasadzie postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa i w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zasada ta znajduje szczegółowe odzwierciedlenie procesowe w art. 77 § 1 Kpa wskazującymi na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, o którym mowa w art. 107 §3 Kpa. Wskazał, iż weryfikacja danych deklarowanych przez rolnika we wniosku w odniesieniu do danych, które posiada organ, odbywa się w trakcie kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest ustalenie zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 24 ust.1 lit.c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 96/2004. Natomiast zasada praworządności istotna z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej w zakresie wyżej wskazanym. Zdaniem Prezesa ARiMR, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa w ww. zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, to takie naruszenie ma charakter rażącego naruszenia zasady praworządności, a więc art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa. Wskazał, iż przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni i nie sposób uznać, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa. Nie zgodził się z stanowiskiem, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz, że nie zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Wskazał bowiem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] października 2010 r. była dotknięta wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegającą na przyznaniu Skarżącemu pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2010 bez uwzględnienia na działkach ewidencyjnych o numerach: 703 i 710, wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie Identyfikacji działek rolnych. Ze względu na treść ww. art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności, między powierzchnią zgłoszoną do płatności przez Skarżącego we wniosku z dnia 12 kwietnia 2010, a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego systemie identyfikacji działek rolnych. Do tego celu należało wykorzystać dostępne w sprawie materiały dowodowe, w tym wypełniony przez Skarżącego załącznik graficzny dla działek ewidencyjnych o numerach: 703, 710 oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji, ortofotomapy. Przyznając w dniu [...] listopada 2010 r. Skarżącemu pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2010 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, a decyzja ta rażąco narusza wskazane przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 74 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Prezes ARiMR zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 i art. 24 rozporządzenia ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Należy zauważyć, że Prezes ARiMR w zarzutach skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego odwołując się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 21 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, odwołujący się do przepisów postępowania, nie jest uzasadniony. Naruszenie bowiem przepisów prawa materialnego może nastąpić poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zatem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie Prezes ARiMR winien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie winien wskazać dlaczego powinien lub nie powinien być zastosowany dany przepis. Nadto, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy wskazać również, iż przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, toteż nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2010r. wydanej w przedmiocie pomocy finansowej w ramach wsparcia bezpośredniego za 2010r. Materia dotycząca pomocy finansowej w ramach wsparcia bezpośredniego jest uregulowana przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a nie przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U.2013.173 j.t. ) w tym również przepisem art. 21 ust. 1 i 2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Prezes ARiMR odnosi się również do art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa, wskazując na jego rażące naruszenie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustawodawca obowiązek określony w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa nie może być uzasadniony, bowiem przepisy te w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10). Odwołanie się natomiast, przez WSA w swojej argumentacji do powyższych przepisów niemiało istotnego wpływu na wynik sprawy. Prezes ARiMR zarzucił w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 17 rozporządzenia 13/2009 i art. 24 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Tak więc zgodność ta jest okolicznością wymagającą dokonania ustaień, jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi m.in., że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Tak więc organy przyznając płatność zobowiązane są do ustalenia zgodności danych między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek który ustanowiony jest na podstawie m.in. map, ewidencji gruntów itp. Nie oznacza to jednak, iż nie uwzględnienie przez organ ewentualnych rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowanych działek, a powierzchnią działek odniesienia stanowi rażące naruszenie prawa, choć jest to naruszenie przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13, wyrok NSA z dnia 14.05.2013r II GSK 360/13). Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało Nie ulega wątpliwości, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a więc utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest nieuzasadnione. Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12) Tak więc dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że ewentualna wadliwość ustaleń organu w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust, 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zauważyć również należy, na co zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jedynym dokumentem mającym świadczyć o zastosowaniu art. 156 pkt 2 Kpa jest dokument oznaczony jako "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych". Nie stanowi on jednak podstaw do jakichkolwiek ustaleń faktycznych, bowiem nie został podpisany przez kogokolwiek, a jak wynika z adnotacji, dokument te służy wyłącznie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważnia do posługiwania się nim dla celów prawnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 4 3 10 9 7 8