II OSK 2896/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2083/16 w sprawie ze skargi G. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r., nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [..]r.; 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1487 (słownie: tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 lipca 2017 r., VII SA/Wa 2083/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka lub skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [..]r., nr [..]wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [..]r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na elewacji północnej budynku położonego przy ul. Raszyńskiej 3 w Warszawie, na wysokości od stropu między parterem a pierwszym piętrem do stropu między piątym, a szóstym piętrem, zamontowany jest nośnik reklamowy w postaci wielkoformatowej siatki winylowej, za pomocą ściągów i haków. Nośnik jest oświetlony od góry trzema lampami zamontowanymi na wysięgnikach. W protokole nr [..]wykazano, że reklama przysłania okna lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku (jedno okno na każdym z pięter), co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym załączonym do protokołu. Natomiast [..]r. do PINB wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ochota Urzędu m.st. Warszawy (dalej Wydział Architektury), zawierające informacje, jakie podmioty i w jakim okresie, zgłaszały zamiar zainstalowania różnego rodzaju i wielkości urządzeń reklamowych na elewacji budynku położonego przy [..]. Z ww. pisma wynika ponadto, że w piśmie z[..] r. Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy (dalej Wydział Estetyki) negatywnie zaopiniował przedsięwzięcie inwestycyjne związane z zamiarem umieszczenia przez skarżącą podświetlanego banera reklamowego o wym. 1490 x 990 cm na ścianie tego budynku. Na podstawie powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym poinformował strony. W wyniku oględzin przeprowadzonych [..]przez przedstawiciela PINB potwierdzono dotychczasowe ustalenia odnośnie stanu faktycznego. Według oświadczenia przedstawiciela Wydziału Architektury, do tamtejszego organu administracji architektoniczno-budowlanej skarżąca nie złożyła stosownego zgłoszenia. Natomiast według oświadczenia jej przedstawiciela nośnik reklamowy został zamontowany na podstawie zgłoszenia z [..]r. Kopię tego zgłoszenia skarżąca przekazała do PINB, jak również dokumentację, na podstawie której zrealizowała przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne oraz wyjaśnienia w sprawie. Decyzją z [..]r., [..], PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał spółce dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej siatki winylowej na konstrukcji wsporczej, zamontowanej na elewacji północnej budynku przy ul. Raszyńskiej 3 (nośniki reklamowy zamontowany na wysokości od stropu między parterem a I-szym piętrem do stropu między V-tym a VI-tym piętrem). Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, MWINB decyzją z [..] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z [..]r. W ocenie MWINB, roboty budowlane polegające na zainstalowaniu nośnika reklamowego w postaci siatki winylowej na ścianie elewacyjnej istniejącego budynku należało zakwalifikować jako roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Wykonanie tego rodzaju robót budowlanych nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objęte było obowiązkiem dokonania stosownego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do realizacji zgłoszonych tego rodzaju robót budowlanych inwestor mógł przystąpić po upływie terminu wskazanego przepisem art. 30 ust. 5 pr.bud. pod warunkiem, że właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w formie decyzji. Ze zgłoszenia skarżącej z [..]r., dotyczącego zamiaru instalacji urządzenia reklamowego o wym. 1490 x 990 cm na północnej ścianie tego budynku wynika, że zostało ono złożone do Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy (dalej Biuro GiK), co potwierdza widniejąca na nim prezentata urzędowa. Jak słusznie zauważył PINB, w projekcie budowlanym dotyczącym ww. nośnika reklamowego, sporządzonym w kwietniu 2009 r. przez mgr inż. [..], nie uwzględniono wykonania w postaci trzech lamp na wysięgnikach. A zatem zrealizowana inwestycja nie odpowiadała w pełni założeniom projektowym. Ponadto, jak słusznie dostrzegł PINB, ww. zgłoszenie zostało wniesione bezpośrednio do niewłaściwego organu, tj. do Biura GiK zamiast do Wydziału Architektury. MWINB podkreślił, że jak wynika z informacji z Wydziału Architektury, skarżąca nie złożyła [..]r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia dotyczącego zamiaru instalacji ww. urządzenia reklamowego, zgłoszenie takie nie wpłynęło też do tamtejszego organu z innego organu, a ponadto w zasobach archiwalnych tamtejszej jednostki nie ma ww. zgłoszenia. Wskazano, że Wydział Estetyki w piśmie z [..]r. negatywnie zaopiniował przedsięwzięcie inwestycyjne związane z zamiarem umieszczenia przez skarżącą podświetlanego banera reklamowego na budynku. W ocenie MWINB, zgłoszenia skarżącej z [..]r. nie można było uznać za skuteczne prawnie, gdyż w istocie stanowiło ono próbę obejścia prawa. Zachowanie przedstawiciela skarżącej, zajmującej się profesjonalną działalnością w branży reklamowej, polegające na wniesieniu zgłoszenia o zamiarze realizacji nośnika reklamowego do niewłaściwego organu administracji publicznej należało, w ocenie MWINB, uznać za działanie celowe, zmierzające do utrudnienia albo wręcz uniemożliwienia zajęcia stanowiska w ramach czasowych przewidzianych w pr.bud. przez właściwy organ administracji terenowej. Organ dodał, że na powyższym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca Centralnego do Dworca Głównego (uchwała nr XCIV/2808/2010 Rady m.st. Warszawy z 9 listopada 2010 r.). W § 10 ww. planu, określającym zasady rozmieszczenia reklam i znaków informacyjno-plastycznych na tym obszarze, w ust. 4 wskazano, że reklamy i znaki informacyjno-plastyczne umieszczane na budynkach powinny być lokalizowane przede wszystkim w ich części cokołowej lub dachowej, przy czym na budynkach umieszczonych w rejestrze zabytków i budynkach pod ochroną architektoniczną zabrania się umieszczania reklam na elewacji i ponad nią, z wyjątkiem przestrzeni bezpośrednio nad oknami wystawowymi bądź w oknach, przy czym każdorazowo niezbędne jest uzgodnienie witryn i reklam z lokalnymi władzami architektonicznymi. Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy [..] r. wynika, że budynek położony przy ul. [..] jest budynkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej (aktualnie w Gminnej Ewidencji Zabytków), do którego odnosi się § 10 ww. planu, gdzie precyzyjnie opisano, w jakim miejscu na elewacji mogą być sytuowane reklamy. Ponadto nośnik ten przesłania otwory okienne lokali mieszkalnych usytuowane w ścianie północnej budynku, na której jest zamontowany. Znajduje to potwierdzenie w protokole PINB z [..]r. oraz w załączonym do niego materiale zdjęciowym, co pozostaje w sprzeczności z § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 16 sierpnia 1999 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) oraz z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Niezgodność z ww. przepisami (zarówno planistycznymi, jak i techniczno-budowlanymi) powoduje, że objęty niniejszym postępowaniem nośnik reklamowy w postaci wielkoformatowej siatki winylowej nie mógł zostać objęty procedurą naprawczą, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Skargę do WSA w Warszawie na decyzję z 18 lipca 2016 r. złożyła spółka, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Dokonując oceny tej decyzji WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ona prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem WSA, roboty budowlane polegające na montażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej siatki winylowej na konstrukcji wsporczej zamontowanej na elewacji budynku należało zakwalifikować jako roboty określone w art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie z [..] r. zostało złożone do niewłaściwego organu, a w objętym nim projekcie budowlanym nie uwzględniono wykonania w postaci trzech lamp na wysięgnikach. MWINB wskazał też, że Wydział Estetyki, w piśmie z [..]r., negatywnie zaopiniował inwestycję. Zdaniem WSA, organy słusznie uznały, że inwestor nie złożył zgłoszenia dotyczącego nośnika, a więc wykonał je w warunkach samowoli budowlanej. Skoro więc inwestor nie dokonał zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 pr.bud. Przepisy te mają bowiem zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b pr.bud. Jeśli niemożliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., na podstawie którego wydana przez organ decyzja, negatywna dla inwestora, kończy postępowanie w sprawie. Sąd podzielił także ustalenia organu co do oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano w decyzji, budynek na którym umocowano reklamę wielkoformatową, podlega ochronie konserwatorskiej i odnoszą się do niego zapisy ww. planu miejscowego dotyczące sytuowania reklam na elewacji budynków. Wobec faktu, że niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiała jej legalizację, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, tj. demontaż nośnika reklamowego. W niniejszej sprawie organ stwierdził naruszenie przepisów w odniesieniu do budowy nośnika, nie mógł więc postępowania umorzyć. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a zastosowanie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. W skardze kasacyjnej G. Spółka z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 20 lipca 2017 r. w całości zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 10 ust. 4 uchwały nr XCIV/2808/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż średnicowej linii PKP przez niezasadne przyjęcie, że lokalizacja inwestycji jest niedopuszczalna z uwagi na umieszczenie jej poza częścią cokołową i dachową, w sytuacji gdy ww. uchwała nie zabrania lokalizacji reklam poza ww. częściami. II. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez WSA, pomimo naruszenia w toku postępowania przez organy obu instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., tj. nieumorzenie postępowania I instancyjnego, mimo że postępowanie zostało wszczęte w sytuacji, w której roboty budowlane nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną, gdyż zostały wykonane w oparciu o wymaganą przepisami prawa zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej, 2) art. 65 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pr.bud. przez uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie dokonała skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ponieważ skierowała wniosek do niewłaściwego organu, podczas gdy zgodnie z przepisem, wniosek błędnie skierowany powinien zostać przekazany do organu właściwego, 3) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud, przez nieumorzenie postępowania I-instancyjnego, mimo że postępowanie zostało wszczęte w sytuacji, w której roboty budowlane nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną, gdyż nie zostały prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 4) art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organy obu instancji przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej poniesionej od pełnomocnictwa, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dostrzegając wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawową okolicznością natury faktycznej istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy, z której następnie organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA, wyprowadziły błędne wnioski natury prawnej, było dokonanie przez skarżącą zgłoszenia budowy urządzenia reklamowego o wym. 1490 cm x 990 cm, przeznaczonego do ekspozycji zmiennych motywów reklamowych, usytuowanego na północnej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [..] w Warszawie, położonego na działce ewidencyjnej nr [..]. Sąd I instancji błędnie przyjął, że zgłoszenie zostało wniesione do niewłaściwego organu, nie dostrzegając tego, że właściwym organem był Prezydent m.st. Warszawy. Skarżąca złożyła zgłoszenie do tego właśnie organu. Uprawnionym pozostaje jedynie wskazanie, że podanie powinno było zostać złożone w innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta Warszawy, tj. w Wydziale Architektury, a nie w Biurze Geodezji i Katastru. Od wewnętrznej organizacji i sposobu funkcjonowania organu zależał sposób przekazania podania wniesionego do niewłaściwej jednostki. Nie ulega wątpliwości, że powinno ono było zostać niezwłocznie przekazane do właściwego wydziału. Podmioty indywidualne nie powinny jednakże ponosić z tytułu braku właściwej komunikacji między jednostkami wewnętrznymi tego samego organu negatywnych konsekwencji. Sąd I instancji dostrzegając to uchybienie co prawda przyjął, że zgłoszenie nie zostało przekazane do właściwego organu, nie dostrzegając wszakże tego, że w sprawie cały czas właściwym pozostawał ten sam organ. W dalszej części rozważań WSA błędnie w ślad za organami obu instancji uznał, że inwestor nie złożył zgłoszenia dotyczącego nośnika reklamowego, wykonując go w warunkach samowoli budowlanej. Przeprowadzony przez WSA sposób rozumowania był sprzeczny z samą istotą milczącego załatwienia sprawy, które polega na akceptacji zamierzenia budowlanego przedstawionego przez inwestora. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu uprawnia do podjęcia robót budowlanych (Komentarz do pr.bud. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 382). Skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 30 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., polegające na uznaniu wykonanych robót za samowolę budowlaną, a tym samym nakazanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego. Mając na uwadze wynikającą z konstrukcji milczącego załatwienia sprawy fikcję pozytywnego jej rozstrzygnięcia, skarżąca miała prawo wykonać roboty budowlane przewidziane we wniesionym do organu zgłoszeniu. Argumentacja zaprezentowana przez sąd I instancji w ślad za organami obu instancji nie uwzględnia w wystarczający sposób ochrony interesu indywidualnego inwestora. Sąd nie poświęcił należytej uwagi okoliczności dokonania zgłoszenia zamierzenia wykonania robót budowlanych uznając je za niebyłe i naruszając tym samym wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy k.p.a. z których wywodzone są ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy administracji publicznej w nieuzasadniony sposób zarzuciły skarżącej obejście prawa, które miałoby polegać na intencjonalnym złożeniu zgłoszenia do niewłaściwego podmiotu. Gdyby komórki organizacyjne organu uprawnionego do złożenia sprzeciwu działały w sposób efektywny i szybki, wówczas zaistniała sytuacja w postaci braku wniesienia sprzeciwu przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do legalności posadowienia urządzenia reklamowego w ogóle by nie powstała. Jej zaistnienie jest zatem efektem przede wszystkim działania organu uprawnionego do wniesienia sprzeciwu, a nie skarżącej kasacyjnie. W sprawie nie doszło natomiast do naruszenia art. 65 § 1 i 2 k.p.a., który stanowi o obowiązku przekazania podania przez organ niewłaściwy w sprawie do organu właściwego. Jak zostało to już powyżej zauważone, w niniejszej sprawie cały czas podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu był Prezydent m.st. Warszawy. Z uwagi na zasadność zarzutów natury procesowej w rozpoznawanej sprawie, ocena naruszenia prawa materialnego w postaci postanowień miejscowego planu dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia. W świetle treści dokonanego w kwietniu 2009 r. zgłoszenia od którego nie został wniesiony sprzeciw, ustalenia miejscowego planu z listopada 2010 r. nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla oceny legalności przedstawionego w zgłoszeniu zamierzenia budowlanego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił wyrok sądu I instancji oraz poprzedzające jego wydanie decyzje z dnia 12 lutego 2016 r. i 18 lipca 2016 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę PINB powinien uwzględnić dokonanie przez skarżącą dnia 29 kwietnia 2009 r. zgłoszenia instalacji urządzenia reklamowego. Organ powinien ustalić dokładną treść tego zgłoszenia oraz porównać ją z istniejącym stanem faktycznym. W sytuacji stwierdzenia niezgodności w tym zakresie, w odniesieniu do robót budowlanych nie objętych treścią zgłoszenia, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem istniejącego obiektu budowlanego. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.