II OSK 1697/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Anna Łuczaj Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/07 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 820/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Ś., uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy umorzył postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia określonych obowiązków w sprawie zakładu poligraficznego przy ul. [...] w W. i działając na podstawie art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na inwestora P. N. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił, ponieważ uznał, że nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny stan faktyczny sprawy. Sąd zauważył, że zakład poligraficzny, którego dotyczy postępowanie, działa od 2000 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Okoliczności te odpowiadają zatem hipotezie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro zaś w dniu 23 lipca 2002 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące samowolnej zmiany użytkowania obiektu, to w sprawie tej należało zastosować art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Przepis ten do spraw wszczętych, a nie zakończonych, nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. Z akt sprawy wynika natomiast, iż zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Sąd stwierdził też, że w czasie gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład poligraficzny, obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Z powyższego planu wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem MU-18 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze tym wyklucza się lokalizację obiektów, których uciążliwość i szkodliwość wykraczałaby poza granice inwestycji. Istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy sporny zakład poligraficzny może być uznany za zakład świadczący usługi nieuciążliwe. W tych kwestiach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nie poczyniły przekonywujących ustaleń. W szczególności nie wiadomo, czy zakład poligraficzny ma charakter usługowy, czy produkcyjny. Z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 organy powinny rozważyć kwestię braku wentylacji w zakładzie i prawidłowość dokonanych pomiarów hałasu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył P. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1-5, art. 51 ust. 1-4 w związku z art. 71 ust. 1-4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2000 r. Burmistrz Gminy Warszawa-W. wydał decyzję o nr [...] zezwalającą P. N. na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na zakład poligraficzny na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] w W. przy ul. [...]. Posiadając ostateczną decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu, inwestor rozpoczął jego użytkowanie jako zakładu poligraficznego. Dopiero później powyższa decyzja została uchylona w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy natomiast postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, inwestor nie powinien ponosić żadnych ujemnych konsekwencji tego, że rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. W tej sytuacji nie stosuje się trybu z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd pominął fakt, iż w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu, nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 tego Prawa, przez co postanowienie to utraciło moc (art. 50 ust. 4 ustawy). Pismem z dnia 11 października 2007 r. Z. Ś. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o "podtrzymanie w całości wydanego wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że wbrew jej twierdzeniom stan faktyczny sprawy, skutecznie nie zakwestionowany w skardze kasacyjnej, odpowiada hipotezie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Rozstrzygające znaczenie w tej mierze ma fakt, iż w dacie wszczęcia postępowania w sprawie (23 lipca 2002 r.) inwestor nie dysponował pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, a jeżeli tak to zmiana sposobu użytkowania, wcześniej dopuszczona stosowną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa – Wawer, stała się samowolna ze względu na uchylenie tej decyzji w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, a wywód skargi kasacyjnej, powołujący się m.in. na szereg orzeczeń NSA, że jest inaczej nie może znaleźć akceptacji składu orzekającego NSA. Nie można bowiem skutecznie powoływać się na orzeczenia, w których Sąd ten stwierdzał, iż nie może być uznane za samowolę budowlaną, skutkującą nakazem rozbiórki na podstawie ówczesnego restrykcyjnego art. 48 Prawa budowlanego, działanie polegające na rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. Z orzeczeń tych nie można wyprowadzać ogólnego wniosku – jak to się czyni w skardze kasacyjnej, że działanie takie nie jest obarczone cechą samowolności. Treścią tych rozstrzygnięć było jedynie stwierdzenie, że takich działań nie można było traktować jak samowoli, o której była mowa w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym, a więc samowoli skutkującej bezwzględnym nakazem rozbiórki. Tym samym fakt, iż w rozpatrywanej sprawie inwestor dysponował czasowo ostateczną decyzją zezwalającą na zmianę użytkowania przedmiotowego obiektu nie upoważnia do wnioskowania, iż w związku z tym nie było podstaw do zastosowania w sprawie regulacji art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, jako że w tym przypadku istniała możliwość legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli tak to zasadnie Sąd pierwszej instancji wyszedł z założenia, że w niniejszej sprawie należało zastosować ww. normy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.), wcześniej wyjaśniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, niezasadnym czyniąc zarzut o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie tych przepisów. Tym bardziej że przepisów tych Sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie, wskazując na konieczność wcześniejszego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).