II SA/Po 920/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie uznania za stronę postępowań administracyjnych postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga UZASADNIENIE R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., odpowiadające na pismo strony zatytułowane "zażalenie" na pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2018 r., którym w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. wyjaśniono, że R. L. jako dzierżawca określonej działki nie może zostać uznany za stronę w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez ten organ, a dotyczących tej działki. Skarżący podniósł, że zaskarżone pismo Kolegium należy uznać za decyzję administracyjną, albowiem o kwalifikacji pisma decyduje jego treść, nie zaś forma. Jego zdaniem rozstrzygnięcie to zawiera zaś niezbędne cechy dla decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie jest stroną postępowania, a także wadliwe ustalenie, że podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazują na istnienie po jego stronie jedynie interesu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznacza zaś przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), który określa, że Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. W sprawie niniejszej skarga dotyczy pisma SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającego dopuszczenia do udziału na prawach strony w nieskonkretyzowanych postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości, której skarżący jest dzierżawcą. Po pierwsze słusznie wskazało Kolegium, że postępowanie administracyjne wszczynane jest w konkretnej sprawie administracyjnej i w ramach każdej ze spraw organ prowadzący to postępowanie określa krąg stron. Osoba niezadowolona z faktu nieuznania jej za stronę może zaskarżyć rozstrzygnięcie do organu wyższego stopnia, który przesądzi o statusie strony tej osoby i w zależności od tego formalnie lub co do meritum rozpatrzy środek zaskarżenia. Ponadto uznając, że wniosek R. L. z dnia [...] lutego 2018 r. obejmował wszystkie ewentualnie toczące się przed Burmistrzem Miasta i Gminy P. postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości, której dzierżawcą jest skarżący, zważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji, postanowienia, czy innego aktu, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W świetle przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, uznać trzeba, iż organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96; podobnie: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/18, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując, działanie Burmistrza P., a następnie SKO w P. polegające na poinformowaniu skarżącego o braku przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Burmistrza P., a dotyczących nieruchomości, której dzierżawcą jest skarżący nie podlega w ogóle kontroli sądowej. (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, dostępne j.w.). Na marginesie tylko wskazać należy, że "niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony" może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji (wydanej w sprawie innego podmiotu), a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie II instancji o niedopuszczalności odwołania lub o umorzeniu postępowania odwoławczego. To w tym postępowaniu podlega badaniu interes prawny skarżącego do uczestniczenia w "cudzej" sprawie w charakterze strony (por. postanowienie NSA w z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, dostępne: j.w.). Należy też dostrzec, że przepisy k.p.a. w art. 145 § 1 pkt 5 przewidują możliwość złożenia przez podmiot, który winien być stroną zakończonego postępowania administracyjnego, a który to podmiot - bez swej winy - nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Skarżący zatem może dochodzić swoich praw w danej sprawie poprzez stosowne instytucje przewidziane w k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skoro sporne pismo Kolegium miało charakter pozaprocesowy to nie zostało podjęte w którejkolwiek z form działania organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. /-/ B. Drzazga