II OSK 1459/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/06 w sprawie ze skargi E. i H. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1459/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/06 po rozpoznaniu skargi E. i H. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu w Nowym Dworze Gdańskim z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego w K. M. na terenie działki nr [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że rozpatrując sprawę na wniosek skarżących, organ uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych wymienionych enumeratywnie w art. 156 ( 1 kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatu w Nowym Dworze Gdańskim została wydana wobec stwierdzenia, że kwestionowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, a to art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego oraz ( 3 i ( 8 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze podniesiono, że stwierdzenie nieważności nastąpiło wyłącznie z przyczyn procesowych i bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania w kwestii zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 ( 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami, jest nadzwyczajnym postępowaniem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a to czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną /art. 156 ( 1 kpa/. Zarzut rażącego naruszenia prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/ musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Decydują o tym trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą /por. m. in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99/. W sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności /por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Kwalifikowana wada /art. 156 ( 1 kpa/ powinna tkwić w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego, rozstrzygającej o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku. Wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji również wydanej w postępowaniu nieważnościowym, orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym przesądza o tym, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia [...] października 2001 r. udzielającej pozwolenia na roboty budowlane nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 ( 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ocenie Sądu pierwszej instancji wyjątkowo starannie, z zachowaniem reguł proceduralnych i materialnoprawnych, przeprowadził postępowanie. Wyraźnie wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia 12 października 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego oraz ( 3 i ( 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego jak też odniósł się do tych kwestii, z jakich uznane zostało, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wskazano natomiast, jaki konkretny przepis prawa został zaskarżoną decyzją naruszony, aby było możliwe przyjęcie, iż zawiera ona wadę określoną w art. 156 ( 1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i H. małż. F. reprezentowani przez radcę prawnego M. K. zarzucając: 1/ Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 133 ( 1 ppsa poprzez nie wzięcie przez Sąd pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, b/ art. 141 ( 4 ppsa, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością, c/ art. 145 ( 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ orzekający w sprawie szeregu przepisów kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, d/ art. 183 ( 1 pkt 5 ppsa, poprzez niewyczerpanie środków płynących z tego przepisu. 2/ Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: a/ art. 140 kc poprzez pozbawienie skarżących możliwości korzystania z prawa własności do przedmiotowego budynku, b/ art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, c/ art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/, stanowiącego, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. W skardze kasacyjnej stawia się wniosek o rozstrzygnięcie w trybie art. 187 ( 1 ppsa zagadnienia prawnego powodującego rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym, a to czy zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę /rozbudowę/ wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji, skoro od jej wydania i uprawomocnienia się upłynęło ponad 2 lata? W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stosownie do art. 133 ( 1 ppsa Sad wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, czyli całokształtu dowodów znajdujących się w aktach, zaś zaskarżony wyrok jest lakoniczny i arbitralnie zamyka sprawę. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na rozbudowę zapadło przy brakach dokumentacji i nieuwzględnieniu, że mieściła się ona w ramach dotychczasowej budowy zgodnej z prawem obowiązującym w czasie pozwolenia na budowę budynku, tym samym kwestia odległości od granicy nie występuje i nie narusza rażąco prawa. Sąd uchylił się od rzetelnego rozstrzygnięcia istoty sprawy i potraktował ją zbyt arbitralnie, nie szczędząc pochwał pod adresem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody, używając gołosłownych, lakonicznych sloganów, graniczących wręcz ze stronniczością Sądu, nie spełniając swej podstawowej funkcji, to jest kontroli działalności administracji publicznej. Narusza to art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa a także art. 2 i 45 Konstytucji RP ograniczając dostęp do wymiaru sprawiedliwości oraz naruszając wymóg rzetelności w traktowaniu stron przez Sąd. Sąd z jednej strony mówiąc o przepisach proceduralnych naruszonych przez Wojewodę Pomorskiego /art. 10 i art. 61 ( 4 kpa, co stanowi przesłankę wznowieniową, akceptuje decyzję tego organu w postępowaniu nieważnościowym, cytując tylko te orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które służą potwierdzeniu jego stanowiska. Prawo wspólnotowe i uznawana tam zasada pewności prawa wymaga, aby organ administracji był zobowiązany do szczególnej ostrożności przy podejmowaniu decyzji, zwłaszcza nieważnościowych, po upływie rozsądnych terminów, a nie jak w niniejszej sprawie, po upływie ponad dwóch lat od uprawomocnienia się decyzji i wykonania inwestycji. Wadliwe decyzje Wojewody Pomorskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uruchomiły lawinę kolejnych orzeczeń różnych organów /w tym Sądu/, które naraziły skarżących na zbędne wydatki wyrządzając im znaczną szkodę i ograniczając ich prawo własności. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosły A. G. i M. G. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie stawia się zarzut naruszenia art. 133 ( 1 ppsa "poprzez nie wzięcie przez Sąd pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy", nie dostrzegając, iż sprawa administracyjna była prowadzona w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej nie w zwykłym postępowaniu, lecz w postępowaniu nadzorczym /nieważnościowym/. Nie może więc w tej sytuacji odnieść spodziewanego rezultatu zarzut "nie wzięcia przez Sąd pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy", skoro, jak to słusznie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ocenie podlegała decyzja już wydana w postępowaniu nieważnościowym i to nie pod względem prowadzonego postępowania dowodowego, a więc materiału zgromadzonego w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz wyłącznie w zakresie analizy, czy można stwierdzić, że kontrolowana decyzja /a więc stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu/ zawiera takie wady, które w świetle art. 156 ( 1 kpa zostały przez ustawodawcę potraktowane jako kwalifikowane w takim stopniu, że uzasadniają usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. Ta podstawa skargi kasacyjnej, jak się wydaje będąca wynikiem niezrozumienia roli postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, jak to wynika z powyższych wywodów, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Kolejną podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 141 ( 4 ppsa, polegające na przedstawieniu przez Sąd stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością. Również ten zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie dość lakonicznie, jednakże prawidłowo przedstawiono zakres przedmiotowy sprawy oraz wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 ( 1 lit. c ppsa wobec nie uwzględnienia przez Sąd słusznej w ocenie strony skargi, bowiem prawidłowo Sąd ten ustalił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, aby zachodziła konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. Całkowicie niezrozumiały, a przez to również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd zaskarżonym wyrokiem art. 183 ( 1 pkt 5 ppsa, "poprzez niewyczerpanie środków płynących z tego przepisu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że chodzi o art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa, stanowiący przesłankę nieważności postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić z urzędu, nawet wówczas, gdy nie podniesiono jej w podstawach skargi kasacyjnej. Nieważność postępowania stosownie do tego przepisu zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji obrony swych praw. Ze skargi kasacyjnej /ani też z akt sprawy prowadzonej przed Sądem/ nie można wyprowadzić wniosku, iż zaistniały takie okoliczności, które można by ocenić jako spełnienie powyższej przesłanki nieważności postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej podnosi się w niniejszej sprawie także zarzut naruszenia prawa materialnego, "a w szczególności": art. 140 kc poprzez pozbawienie skarżących możliwości korzystania z prawa własności do przedmiotowego budynku, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiącego, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Zarzut ten, podobnie jak postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 ( 1 ppsa nie wzięcia przez Sąd pod uwagę "całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy", jest wynikiem nie zrozumienia przez podmiot wnoszący skargę kasacyjną, iż sprawa administracyjna zakończona decyzją zaskarżoną do Sądu była prowadzona w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym /nieważnościowym/, a nie w zwykłym administracyjnym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo podnosi się, że ocenie w niniejszej sprawie podlegała decyzja już wydana w postępowaniu nieważnościowym i to wyłącznie w tym zakresie, czy można stwierdzić, że kontrolowana decyzja /stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu/ zawiera wady, które w art. 156 ( 1 kpa zostały potraktowane jako kwalifikowane a w konsekwencji uzasadniające usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Tak więc powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do ochrony własności jest niewątpliwie wynikiem nieporozumienia. Jak wynika z powyższego, skarga kasacyjna została oparta na podstawach, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione, co skutkuje jej oddaleniem z mocy art. 184 ppsa. W uzupełnieniu tylko wypada zauważyć, że w toku postępowania, w którym została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność tego pozwolenia, wnoszący skargę kasacyjną konsekwentnie podnosili, że stosownie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93 /OSNC 1994/5/108/ nie stwierdza się nieważności pozwolenia na budowę mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 ust. 1 kpa, gdy obiekt zrealizowano. Ten pogląd Sądu Najwyższego nie został jednak podzielony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykonanie pozwolenia na budowę poprzez zrealizowanie budowy może być natomiast brane pod uwagę nie jako przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, lecz jako okoliczność oceniana w takim aspekcie, czy pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji da się pogodzić z porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie, jak to wynika z akt sprawy, przedmiotową rozbudowę, co jest niesporne, usytuowano w znacznym zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o próbie uzyskania zgody na wiążące się z tym odstępstwo od przepisów określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jednakże właściwy minister odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że ze względu na zrealizowanie już budowy z odstępstwami nie może być on uwzględniony, a także podkreślił, że nastąpiło naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich /pismo Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2004 r./. W aktach sprawy znajduje się też wyrok uznający inwestora przedmiotowej budowy /poprzedniego właściciela nieruchomości objętej budową/, za winnego użycia jako autentyczny, przerobionego dokumentu stanowiącego oświadczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości w sprawie zgody na zbliżenie obiektu do jej granicy /wyrok z dnia 22 marca 2005 r./. Ten materiał, którym nie posłużył się Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie może być pomocny dla oceny, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przytoczonych warunkach było słuszne, gdyż nawet gdyby podzielić zasadność twierdzenia skarżących, że inwestycja została zrealizowana, było to wynikiem wydania decyzji, której pozostawienie w obrocie prawnym nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.