II OW 114/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Kozienickiego z dnia 2 października 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Kozienickiego a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego przez wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 2 października 2017 r. Starosta Kozienicki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 4 września 2017 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka") złożyło do Marszałka Województwa Mazowieckiego wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami na terenie zakładu B. Sp. z o.o. w miejscowości Ś. Odzysk poza instalacjami będzie odbywał się bez udziału procesów instalacji na terenie udostępnionym na czas prowadzenia robót. Marszałek Województwa Mazowieckiego uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał sprawę Staroście Kozienickiemu. Marszałek wskazał, że działalność objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia nie zalicza się do przedsięwzięć uzasadniających właściwość marszałka województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej jako “ustawa o odpadach"). Ponadto, przedmiotem wniosku jest wyłącznie przetwarzanie odpadów, a Spółka nie prowadzi żadnej innej działalności na terenie nieruchomości, więc zastosowania nie znajdzie również art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Przedmiotem wniosku jest wyłącznie przetwarzanie odpadów bez udziału procesów i instalacji spółki Enea. Starosta Kozienicki wskazał na wątpliwości odnośnie stosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach i przedstawił analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zastosowania tego przepisu, z której wynika, że organem właściwym w sprawie jest starosta. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty Kozienickiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawiony wyłącznie do rozpoznania sporu na tle danej, konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W ramach rozpoznania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego Sąd ten nie może podejmować rozstrzygnięć o charakterze abstrakcyjnym, a więc nie może dokonać wykładni prawa oderwanej od konkretnej sprawy, która to wykładnia będzie miała wiążący charakter względem innych sądów i organów. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreśla, że treść norm prawnych determinowana jest nie tylko brzmieniem przepisów je zawierających, lecz także orzecznictwem sądów i poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu. Jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce swojego stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2000 r. sygn. akt K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Powyższe oznacza, że utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną w zakresie wykładni określonych norm prawnych, z której to wskazówki mogą i powinny skorzystać inne sądy i organy rozstrzygając konkretną sprawę administracyjnę, jednak przy założeniu, że stan prawny i faktyczny tej sprawy na to pozwala. Z powyższego stanowiska nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny może na tle konkretnej sprawy administracyjnej lub rozstrzygając spór o właściwość (kompetencyjny), jaki powstał przed rozpoznaniem tej sprawy przez organy, dokonać w sposób abstrakcyjny (ogólny) wiążącej wykładni przepisów prawa. Z tych powodów wniosek Starosty Kozienickiego złożony w tej sprawie nie mógł zostać rozpoznany. Starosta Kozienicki nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie. Natomiast Starosta przedstawia liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach, przy czym zastosowanie tego rodzaju wykładni w tej sprawie prowadziłoby niewątpliwie do wskazania Starosty Kozienickiego jako organu właściwego w sprawie. Jednocześnie Starosta wskazuje, że w innej, analogicznej sprawie wydał Spółce zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z [...] września 2017 r. stwierdziło nieważność tego zezwolenia, powołując się na brak właściwości Starosty Kozienickiego i odmienną niż wskazana w powołanych przez Starostę orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Oznacza to, że Starosta Kozienicki występuje z wnioskiem nie kwestionując swojej właściwości, natomiast oczekuje od Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążącego wskazania organu właściwego, niejako "zabezpieczając się" przed skutkami późniejszego ewentualnego wniosku o stwierdzenie nieważności wydanego zezwolenia. Ponadto swoje stanowisko w tym zakresie opiera na osnowie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wydanej w innej sprawie toczącej się z udziałem Spółki. Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia wykracza jednak poza właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, który upoważniony jest do rozstrzygnięcia sporu jedynie w sytuacji, w której organy pozostające w sporze kwestionują swoją właściwość. Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.