II OSK 297/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.) Del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 227/05 w sprawie ze skargi E. i A. Ś. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2005 r. nr. [...] oraz decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolnie z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], 3. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz A. Ś. kwotę 1300 ( jeden tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 227/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę E. i A. Ś. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał skarżącym rozbiórkę wiaty stalowej o wymiarach 36,7 x 6,4 m, znajdującej się na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości S. G.. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które mogą być wybudowane na podstawie zgłoszenia. Wymagane było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Z informacji nadesłanej z urzędu Gminy K. wynika natomiast, że działka nr [...] we wsi S. G. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji nie ma możliwości zalegalizowania inwestycji, co prowadzi do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Na powyższą decyzję E. i A. Ś. złożyli skargę do sądu administracyjnego, podnosząc że organ naruszył art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie podlegają rozbiórce obiekty, których budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w czasie budowy wiaty była ona z godna z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania wsi S. G.. Skarżący stwierdzili także, iż wybudowana wiata jest zgodna z normami techniczno-budowlanymi, co nie było przez organ pierwszej instancji kwestionowane. Skarżący podkreślili, ze właścicielami działki i jednocześnie inwestorami są ich dzieci J. i Ł. Ś.,. Skarżący są natomiast tylko ich przedstawicielami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że niniejsza sprawa stanowi przykład "klasycznej samowoli budowlanej", albowiem wzmiankowana wiata została wybudowana w 2003 r. przez E. i A. Ś. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego trafnie ustaliły, że w stosunku do skarżących nie można było wszcząć procedury legislacyjnej w stosunku do zaistniałej samowoli. W dacie bowiem wszczęcia postępowania zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką decyzję skarżący otrzymali dopiero w dniu 8 marca 2005 r. Nie spełnili oni zatem przesłanek warunkujących legalizacje samowoli budowlanej. Wobec tych okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu, co wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących adresatów nałożonego obowiązku, Sąd zauważył, że organy prawidłowo skierowały decyzję do E. i A. Ś., gdyż byli oni inwestorami, a w myśl art. 52 Prawa budowlanego także inwestor jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji określonej w art. 48 tej ustawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, ze skarżący działali wyłącznie w imieniu małoletnich dzieci, gdyż to oni odgrywali kluczową rolę w procesie budowlanym. Od powyższego wyroku A. Ś. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności, w szczególności wyinterpretowanej przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasady poszanowania mienia, wskutek nieuwzględnienia możliwości zachowania stanu istniejącego i nakazanie rozbiórki wiaty w sytuacji, gdy obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż pozostaje w zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych; 2) art. 21 i art. 64 Konstytucji poprzez nakazanie skarżącym dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty, podczas gdy wybudowany obiekt budowlany: – został wzniesiony na terenie przeznaczonym pod budowę, – jest zgodny ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi, – nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo zagrożenia dla środowiska, – pozostaje w zgodzie z warunkami ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; – nie narusza interesów osób trzecich, – pozostaje w zgodzie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która potwierdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, – nie narusza żadnych przepisów, 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, pomimo że nakaz rozbiórki narusza istotę prawa własności i narusza zasadę proporcjonalności. Wydany nakaz nie jest odpowiedni ani niezbędny z punktu widzenia zamierzonego celu, natomiast jest niezwykle uciążliwy w stopniu większym, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia złożonego celu, bowiem został nałożony wyłącznie z tej przyczyny, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej; 4) art. 2 Konstytucji, czy zasady równości, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego skarżącym, którzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wszczęciem postępowania. Wówczas skarżący mogliby skorzystać z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, przy czym diametralnie różna sytuacja prawna nie zależy od tego, czy obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a wyłącznie od daty otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 5) art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo iż inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z uwagi na niekonstytucyjność przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06), którym po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (...) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nakazywała rozbiórkę wybudowanej w 2003 r. samowolnie wiaty stalowej o wymiarach 36,70 x 6,40. U podstaw tej decyzji leżało stwierdzenie, iż inwestorzy będąc zobowiązani do dostarczenia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, nie wykonali tego obowiązku. Nie dostarczyli bowiem "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", którą z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało przedłożyć stosownie do brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 – Prawa budowlanego. Decyzję taką przedłożyli dopiero w dniu 8 marca 2005 r. Przedstawione wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnęło podstawową dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestię. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do samowoli budowlanych, dokonanych na terenach, dla których obecnie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, może być stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Musi to być zgodność z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju decyzja ma charakter informacyjny. Skoro więc w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie ma ustalenie, ze samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów regulujących planowanie i zagospodarowania przestrzenne, to dokonanie tego rodzaju ustalenia powinno być również możliwe po wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (obowiązywanie albo nieobowiązywanie planów miejscowych na danym terenie) "godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy". Zważywszy, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, każdy sąd czy też organ administracyjny ma obowiązek ich stosowania, od chwili wejścia w życie. Z treści art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że orzeczenia Trybunału podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie o ile Trybunał nie postanowił inaczej, z dniem ogłoszenia. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w dniu 29 grudnia 2007 r. Zatem przepis art. 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej zawartego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania" przestał z ww. dniem obowiązywać. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu powoduje, iż Sąd ma obowiązek jego pominięcia (art. 193 Konstytucji RP). Skoro więc kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje jak i zaskarżony wyrok, wydane zostały na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, podlegały one uchyleniu (art. 188 P.p.s.a.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.