I OSK 1117/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010r. sygn. akt II SA/Wa 1854/09 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1854/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] przeniósł R. D. – funkcjonariusza Policji w służbie stałej – z dniem [...] listopada 2007 r. do dalszego pełnienia służby w Szkole Policji w K. R. D. zamieszkuje wraz z żoną w domu w D. przy ul. [...] nr [...], do którego tytuł prawny posiadają jego teściowie. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. R. D. wystąpił do Komendanta Szkoły Policji w K. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w D., załączając jednocześnie m.in. decyzję Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego tworzących zagrodę rolną na terenie parceli nr [...] w D. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Komendant Szkoły Policji w K. odmówił funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej, wskazując, że miejscowość, w której R. D. buduje dom jednorodzinny, nie jest miejscowością pobliską wobec miejsca pełnienia służby, w związku z tym nie może uzyskać pomocy finansowej na ten cel. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika bowiem jednoznacznie, że miejscowość D. nie jest miejscowością pobliską wobec miejsca pełnienia służby policjanta, tj. K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Szkoły Policji w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.; zwanej dalej "ustawa o Policji) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), odmówił przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przez przydzielenie tego lokalu, a gdy przydziału lokalu nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na budowę lokalu mieszkalnego. Przepis ten jest funkcjonalnie powiązany z art. 90 powołanej ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Zatem pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Ponadto organ stwierdził, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest świadczeniem pochodnym od prawa do lokalu mieszkalnego, bowiem zastępuje przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i pozwala policjantowi na samodzielną realizację tego prawa, jednak tylko na warunkach określonych prawem, a więc w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Komendant Główny Policji wskazał, że R. D. pełni służbę od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:30 do 15:30. Po przeanalizowaniu obowiązującego rozkładu jazdy ocenił, że dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego, tj. pociągiem PKP z miejscowości D., w której funkcjonariusz buduje dom jednorodzinny, do miejscowości K., będącej miejscem pełnienia służby i z powrotem wynosi 2 godziny 44 minut (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia służby), a zatem przekracza kryterium ustawowe wynoszące, zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, dwie godziny. W tej sytuacji, skoro miejscowość D. nie spełnia przesłanek do uznania jej za miejscowość pobliską w stosunku do K., to brak jest podstaw prawnych do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzji Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który - w jego ocenie - wyraźnie wskazuje, kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa, nie wspominając nic o miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 powołanej ustawy. Z kolei artykuł 94 ust. 2 tej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania oraz szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r., uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu, ustalenia poczynione przez organy obu instancji wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. R. D. - funkcjonariusz Policji pełniący służbę w Szkole Policji w K. - wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości D. Miejscowość ta nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny. Okoliczność ta została wyczerpująco udowodniona w postępowaniu administracyjnym i nie była przez skarżącego kwestionowana. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa. Wbrew zarzutowi skarżącego, materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, regulujące kwestie mieszkaniowe funkcjonariuszy, nie zaś przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Powołany przez organ w osnowie decyzji przepis § 3 powyższego rozporządzenia reguluje wyłącznie kwestie "techniczne" wniosku o pomoc finansową, w tym w szczególności zakres dokumentów stanowiących niezbędne załączniki tego wniosku. W żadnym zaś zakresie przepis ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wprowadza wymogu sprzecznego z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. R. D. w skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku wskazał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 oraz ust. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wskazano, że wykładnia gramatyczna art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uprawnia do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym struktury językowe użyte do redakcji tego przepisu, ich powiązanie funkcjonalno - znaczeniowe oraz przyjęta interpretacja zastosowanych wyrażeń, w żaden sposób nie wskazują na konieczność zastosowania art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie sposób zatem uznać, że dyspozycja tego przepisu wprowadza kolejną przesłankę w postaci zamieszkania w miejscu pełnienia służby bądź miejscowości pobliskiej. Istotą bowiem pomocy, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, jest umożliwienie policjantowi zamieszkiwanie w takich warunkach, które pozwolą mu na efektywne pełnienie służby bez konieczności wykazywania zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby bądź miejscowości pobliskiej. Ograniczenia wynikające z art. 88 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o Policji nie mogą zatem znaleźć zastosowania w takich sprawach, gdyż te stosuje się tylko w przypadku przyznania lokalu służbowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Według art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Prawo do pomocy finansowej związane jest z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który stanowi: "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacją tego podstawowego prawa - prawa do lokalu mieszkalnego - jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji jest umieszczony w systematyce tej ustawy w Rozdziale 8 - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", co oznacza, że dokonując ustalenia przesłanek prawa do pomocy finansowej, należy dokonać wykładni w oparciu o regulację prawa podstawowego, tj. prawa do lokalu, który stanowi o prawie do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym w art. 88 ust. 4 zawarta jest definicja miejscowości pobliskiej. Jedną z zasad wykładni prawa jest oparcie wykładni przepisu prawa na podstawie rozwiązań przyjętych w systemie przepisów prawa tej ustawy. Dokonanie wykładni w oderwaniu od innych przepisów prawa prowadzi do wadliwości wykładni. Zarzut zatem wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię i zastosowanie art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji oraz właściwie zastosował art. 88 ust. 1 i ust. 4 powyższej ustawy. Warto zaznaczyć, że za niniejszą wykładnią i zastosowaniem powołanych przepisów ustawy o Policji opowiada się również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 678/05 oraz z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt OSK 610/07 - publ. http: orzeczenia. nsa. gov.pl). Wychodząc z tych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.