III OSK 4368/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2449/19 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję P.Z.U.S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2449/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ) decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P.G. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy odmówił przyznania świadczenia. Wskazał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS za ubezpieczonego uważa się osobę podlegającą ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a także osobę, która przed dniem wejścia w życie ustawy podlegała ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu, z wyłączeniem ubezpieczenia społecznego rolników. Wskazał, że jednym z warunków, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest podleganie na przestrzeni życia ubezpieczeniu w rozumieniu przepisów ustawy, a jak wynika z akt rentowych skarżący nie podlegał, ani ubezpieczeniom emerytalnemu, ani rentowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi uznał ją za bezzasadną. Powołując się na art. 83 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd wskazał, że na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki, których spełnienie łącznie warunkuje ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż skarżący nigdy nie był objęty ubezpieczeniem z żadnego tytułu, nie jest zatem w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS osobą ubezpieczoną – a tylko takie osoby mogą ubiegać się o świadczenie z art. 83 w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy. Jak zasadnie twierdzi organ w odpowiedzi na skargę sytuacja skarżącego nie uległa zmianie w zestawieniu z rokiem 2015 r., kiedy to po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o świadczenie, ponieważ fakt, iż nie był nigdy osoba ubezpieczoną przed powstaniem całkowitej trwałej niezdolności do pracy, jedynie potwierdza ten stan rzeczy. W ocenie Sądu wykazywanie, że jako syn ubezpieczonych rodziców, i którego ojciec zmarł w lutym 2019 r., jest niewątpliwie członkiem rodziny pozostałym po osobie ubezpieczonej (w tym wypadku po ojcu) i może otrzymać "rentę rodzinną po zmarłym ojcu", nie ma w tym wypadku znaczenia. Sąd stwierdził, że poważne skutki zdrowotne spowodowane u skarżącego w wypadku, jakiemu uległ w sierpniu 2002 r., i brak wątpliwości, że skarżący, istotnie stał się całkowicie niezdolny do pracy w młodym wieku (w 18 roku życia), nie zmienia faktu, że w chwili powstania tej niezdolności nie był osobą ubezpieczoną, ani też nie znajdował się w sytuacji, która pozwoliłaby mu przyznać prawo do renty socjalnej (co skutkowałoby obecnie prawem do renty rodzinnej po zmarłym ojcu). Skarżący stał się niezdolny do pracy jako osoba dorosła, nie ucząca się już, choć nigdy wcześniej nigdzie nie był zatrudniony i ubezpieczeniem nie był objęty. W konsekwencji zaś, jako osoba nigdy nieubezpieczona, skarżący nie może ubiegać się o świadczenie z art. 83 ustawy emerytalnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez odmowę przyznania skarżącemu P. G. renty z tytułu niezdolności do pracy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że P.G. doznał dotkliwych i długotrwałych obrażeń na skutek wypadku do którego doszło w dniu [...] sierpnia 2002 roku. Skarżący na skutek niefortunnego skoku do wody doznał złamania kręgosłupa w odcinku szyjnym. P.G. jest osobą niepełnosprawną z porażeniem czterokończynowym, poruszającym się na wózku inwalidzkim. Jak wynika z opinii lekarskich, paraliż kończyn dolnych wnioskodawcy jest nieodwracalny. Bezpośrednio po wypadku skarżący przebywał w szpitalu w K. i pobyt ten był dla niego szczególnie bolesny, nie tylko z powodu dotkliwych i rozległych cierpień fizycznych, ale także z obawy o utratę życia. Obecnie skarżący wymaga konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Matka skarżącego jest osobą bardzo schorowaną i nie jest w stanie pomóc mu w życiu codziennym. P.G. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wydanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Cz. otrzymuje obecnie zasiłek stały w kwocie 548,00 (pięćset czterdzieści osiem) złotych, z podziałem na: - 70 % świadczenia tj. kwota 383,60 zł przekazywana jest bezpośrednio na konto Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego w S., w którym wnioskodawca przebywa, a 30 % świadczenia, tj. kwota 164,40 zł przekazywana jest bezpośrednio P.G.. Otrzymywane z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym P.G. jest zbyt niskie, aby zapewnić skarżącemu odpowiednią opiekę. Uzyskana renta pozwoliłaby mu na przeniesienie się do innego ośrodka, gdzie byłaby mu zapewniona opieka lekarska i rehabilitacyjna na wysokim poziomie. Skarżący złożył uprzednio wniosek o przyznaje renty specjalnej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpatrzeniu wniosku P.G. ZUS wydał decyzje odmowną w dniu [...] października 2015 roku. Skarżący P.G. dokonywał wszelakich starań, aby móc podjąć pracę oraz kontynuować naukę, lecz w sytuacji w której się znalazł nie było to możliwe. Wypadek przekreślił wszystkie jego plany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełnia w pełni powołany w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Obowiązkiem Naczelnego Sadu Administracyjnego jest w takiej sytuacji ocena uzasadnienia skargi kasacyjnej celem ustalenia, czy wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozważenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011, sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na ustalenie, czy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnie, czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: ustawa). Z zarzuty wynika, iż do jego naruszenia miało dojść przez odmowę przyznania P.G. renty z tytułu niezdolności do pracy. Ograniczenie zarzutu do takiej formuły jest niewystarczające. Decyzja odmowna w rozpoznawanej sprawie była konsekwencją nie spełnienia jednej z pozytywnych przesłanek. Treść skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić, czy jej autor nie zgadza się z przyjętą wykładnia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy i uznaje, że przepis ten ma inne znaczenie niż przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, czy też uznaje, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a organ a w ślad za nim Sąd I instancji błędnie przyjęły na etapie jego stosowania, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się zasadniczo do przedstawienia sytuacji życiowej skarżącego, okoliczności wypadku, przebiegu leczenia i stanu zdrowia. Skarga kasacyjna w tym kształcie nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania i a limine zasługuje na oddalenie. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie, w związku ze śmiercią ojca, a następnie matki skarżącego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli jest wydana decyzja administracyjna (inne akty i czynności szczegółowo wskazane w art. 3 P.p.s.a.). Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, w tym także ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zgromadzony i czy jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Sąd administracyjny nie może uzupełnić postępowania dowodowego i wprowadzić nowych dowodów, ponieważ sąd ten kontroluje sprawę, w takim stanie faktycznym i prawnym, który był na moment wydawania zaskarżonej decyzji. Rozszerzenie postępowania dowodowego o nowe okoliczności faktyczne prowadziłoby nieuchronnie do konieczności nowej konkretyzacji stosunku administracyjnego, co jest zastrzeżone wyłącznie do właściwości organu. Sąd nie może rozważać innej sprawy niż ta, która była przedmiotem orzekania przez organ administracyjny. Z tych względów zmiana okoliczność faktycznych pod wydaniu zaskarżonej decyzji nie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny, a podniesienie tych okoliczności pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji poddanej kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie- na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. –zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zakwestionowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.