III OW 26/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku postanawia: wskazać jako organ właściwy w sprawie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] zwrócił się o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] dotyczącego gospodarowania odpadami przez S.R. prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...], przez wskazanie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego w sprawie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...]wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska na podstawie art. 379 ust. 1 i 382 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) na terenie nieruchomości będącej własnością S.R. prowadzącego działalność: sprzedaż hurtowa odpadów i złomu oraz uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt w [...] oraz o wydanie decyzji nakazującej wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w przypadku stwierdzenia działań negatywnie oddziałujących na środowisko, zgodnie z art. 363 ust. 1 ww. ustawy. Komendant wniósł również o zobowiązanie właściciela posesji do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 i 875), a w przypadku ich nieusunięcia do wydania stosownej decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Burmistrz na podstawie art. 26a ustawy o odpadach oraz art. 65 § 1 kp.a. przekazał wniosek Staroście [...] wskazując, że "Ze zgłoszenia KPP wynika, że osoba będąca posiadaczem odpadów w przeszłości miała decyzję wydaną przez Starostę [...] ([...].12.2014 rok), jednak wszelkie pozwolenia wygasły na mocy art. 14 ust. 4 ustawy z dn. 20 lipca 2018 roku (Dz.U. 2018 r. poz. 1592). Jest to sytuacja określona w art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach." W treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu organ wskazał, że Starosta decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak [...] udzielił S.R. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. [...] zezwolenia na zbieranie odpadów w m. [...], gm. [...]. Następnie wskazując na treść art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 i z 2019 r. poz. 1579) wyjaśnił, iż posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbierane odpadów był obowiązany złożyć wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia, w terminie do [...] marca 2020 r. Wyjaśniono, iż [...] maja 2020 r. do Starostwa wpłynęła informacja od S.R. wraz z potwierdzeniem, że [...] marca 2020 r. złożył wniosek do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego w [...] o zmianę posiadanego zezwolenia. Organ odwołując się do treści art. 41 ust. 3 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 i 875), dodanego w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592), która weszła w życie [...] września 2018 r., wskazał, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przetoczą 3000 Mg, jest marszałek. Następnie zauważył, iż na tej podstawie S.R. złożył wniosek o zmianę zezwolenia do Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Konkludując wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie analiza wstępna przy ustaleniu organu do załatwienia sprawy usunięcia odpadów w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, wskazuje na konieczność uwzględnienia przepisu art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. W ocenie Starosty z dokumentacji wynika, że przekazana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] sprawa po zmianie przepisów ustawy o odpadach nie należy do kompetencji starosty. Podniósł, iż w art. 26a ustawy o odpadach ustawodawca przewidział "nadzwyczajny" tryb usuwania odpadów, jednakże w odróżnieniu od trybu określonego w art. 26, nie wskazał, z jakiego miejsca odpady mają być usunięte, a jedynie poprzestał na określeniu sytuacji, w wyniku zaistnienia której należy je usunąć. Oznacza to, że nawet w sytuacji, kiedy odpady te znajdują się w miejscu "legalnym", czyli przeznaczonym do ich magazynowania lub składowania, ale stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, konieczne jest ich niezwłoczne usunięcie. Właściwy organ podejmując działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi w tym celu wydaje decyzję władającemu powierzchnią ziemi. W konsekwencji Starosta przyjął, iż w związku z tym, że u Marszałka toczy się postępowanie o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów dla [...], nie jest on organem właściwy w sprawie i przekazał sprawę Marszałkowi. W odpowiedzi Marszałek pismem z [...] lipca 2020 r. odesłał ww. wniosek Staroście i wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie, iż organem właściwym jest Starosta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż gospodarowanie odpadami przez przedsiębiorcę usankcjonowane jest decyzją Starosty z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w m. [...], gm. [...]. Wskazał na treść art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) wyjaśniając, że S.R. [...] marca 2020 r. złożył do Marszałka wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż zgodnie z art. 41 ust 3 pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowych w okresie roku przekracza 3000 Mg właściwy jest marszałek województwa. Wnioskodawca natomiast wskazał we wniosku, iż maksymalna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Następnie Marszałek wyjaśnił, iż wniosek S.R. został sprawdzony pod względem formalnym i wezwaniem z [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nałożył obowiązek usunięcia braków formalnych wniosku, informując w pouczeniu o rygorze wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z [...] lipca 2020 r. przedłużono wnioskodawcy termin do uzupełnienia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów do dnia [...] października 2020 r. W ocenie organu w obecnym stanie prawnym zbieranie odpadów przez przedsiębiorcę usankcjonowane jest decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] i jest to jedyna obowiązująca w obiegu prawnym decyzja określająca warunki gospodarowania odpadami na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór o właściwość dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia podania złożonego przez Komendę Powiatową Policji, w którym wniesiono o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości należącej do S.R. w oparciu o art. 379 ust. 1 i art. 382 ust. 1 p.o.ś., wydanie decyzji nakazującej wykonanie w określonym czasie czynności, wydanie decyzji o usunięciu odpadów oraz poinformowano, że odpady te mogą zagrażać życiu i zdrowi ludzi. S.R. posiadał decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającą mu pozwolenia na zbieranie odpadów. Z informacji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego zawartej w odpowiedzi na wniosek wynika, że S.R. zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) złożył wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, który przedłużał wnioskodawcy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. W myśl zaś art. 379 ust. 5 p.o.ś. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, należących do systemu organów wyposażonych w kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, są przepisy ustaw materialnoprawnych (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego – t. 9, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.),Warszawa 2010, s. 106). Taką ustawą materialnoprawną w rozpoznanej sprawie jest ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021, poz. 779), dalej: "u.o.". Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. d u.o. marszałek województwa jest organem właściwym do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W rozpoznawanej sprawie z informacji przedstawionej przez Marszałka wynika, że wnioskodawca wskazał, że maksymalna masa wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg. Właściwym do jego rozpoznania jest więc Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W związku z powyższym zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś. to Marszałek jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, albowiem sprawa ta należy do jego kompetencji, a co za tym idzie to ten organ sprawuje kontrolę stosowania i przestrzegania prawa w zakresie ochrony środowiska. Podkreślić należy, że przepis art. 379 ust. 1 p.o.ś. określając właściwość organu nie odsyła do organu, który uprzednio wydał decyzję w tym zakresie (jak czyni to np. art. 162 § 1 k.p.a.), lecz posługuje się pojęciem "zakresu objętego właściwością tych organów". Skoro rozpoznanie wniosku złożonego przez S.R. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów należy, zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. d u.o. do Marszałka, oznacza to, że także kontrola stosowania i przestrzegania przepisów z zakresu zezwolenia na zbieranie odpadów w tym przypadku objęta jest właściwością tego organu. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie.