II SA/Sz 694/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. K. i L. K. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie A. i L. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 29 marca 2011 r., Nr [...] , w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego poprzez składowanie kamieni oraz bloczków betonowych, bez zezwolenia zarządcy drogi - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło co do istoty sprawy wymierzając A. i L. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, ulicy [...] w [...] (na działce nr [...] ), polegające na umieszczeniu w pasie drogowym kamieni (głazów) w dniach od [...] r. do [...] r. oraz bloczków betonowych w dniach od [...] r. do [...] r., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie opisał przebieg postępowania przed organem I instancji. Następnie przytoczył przepisy ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Kolegium organ I instancji w swojej decyzji przedstawił prawidłową interpretację obowiązujących przepisów prawa w zakresie obowiązków zarządcy drogi w przypadku zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego, także polegające na umieszczeniu w nim kamieni (głazów), czy innych elementów, choćby w celu upiększenia otoczenia posesji i poprawienia jego estetyki, powoduje dla zarządcy drogi obowiązek nałożenia na zajmującego pas drogowy, kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2) ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia Kolegium ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym, organ I instancji prawidłowo ustalił liczbę dni, w których miało miejsce zajęcie polegające na umieszczeniu kamieni w pasie drogowym oraz powierzchnię zajętego pasa, na podstawie danych przedstawionych przez uprawnionego geodetę w operacie pomiarowym. Organ I instancji w sposób nieuprawniony przyjął jednak, że w takim samym terminie składowano na palecie bloczki betonowe. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające składowanie tych bloczków, zajmujących powierzchnię [...] cm2 ([...]m2), w okresie od [...] r. (protokół wizji lokalnej) do [...] r. (zawiadomienie o usunięciu, czynność potwierdzająca w dniu [...] r. wraz z dokumentacja fotograficzną), to jest [...] dni. W związku z tym, Kolegium przyjmując pozostałe ustalenia wskazane w zaskarżonej decyzji za prawidłowe i w pełni wyjaśniające wszystkie istotne okoliczności sprawy, materiał dowodowy za zgromadzony i oceniony w sposób wyczerpujący, dostrzegło potrzebę poprawienia tego błędu i w tym celu uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, to jest wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w prawidłowej wysokości. Na powyższą decyzję A. i L. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając: 1. naruszenie art. 75 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaliczenie jako dowodu notatki urzędowej insp. M. W. z dnia [...] r. na okoliczność ustalania właściciela kamieni, 2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w szczególności: a) nieustalenie właściciela kamieni zagospodarowanych przed posesją skarżących, przy ul. [...] w [...] , b) zastąpienia postępowania dowodowego ustalającego osobę lub osoby odpowiedzialne za umieszczenie na pasie drogowym kamieni oświadczeniem skarżących o ich zagospodarowaniu w miejscu dotychczasowego ich położenia, c) wyprowadzenie z faktu usunięcia kamieni przez skarżących i braku reakcji na pisma organu I instancji przyznania odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, 3. naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r. oraz decyzji organu II instancji ustanowionym w sprawie dwóm pełnomocnikom skarżących, tj. adwokatowi B. R. i M. K., lecz bezpośrednio skarżącym. W ramach powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, W uzasadnieniu skargi między innymi podnieśli, że do akt sprawy zostały złożone pełnomocnictwa aż dwóch pełnomocników ustanowionych w sprawie. Pełnomocnictwa były należycie opłacone opłatami skarbowymi. Ponieważ w sprawie został ustanowiony także profesjonalny pełnomocnik adw. B. R., jego pełnomocnictwo zawierało umocowanie do ewentualnego reprezentowania skarżących przed sądem administracyjnym, co wynika z art. 35 § 1 PPSA. Mimo to zarówno odpowiedź na odwołanie organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2011 r., jak i zaskarżona decyzja organu II instancji zostały doręczone tylko i wyłącznie skarżącym z ewidentnym naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pełnomocnictwa nie zostały złożone w niniejszej sprawie. Dotarły do organu I instancji już po zakończeniu postępowania i po doręczeniu decyzji. Nadto odwołanie skarżący wnieśli osobiście, a nie przez pełnomocnika. Nie złożenie pełnomocnictwa wraz z odwołaniem lub później w trakcie postępowania odwoławczego (lecz po jego rozpoczęciu), nie daje podstaw do udziału w postępowaniu osobom innym niż odwołujący się. Zdaniem Kolegium intencje co do działań przez pełnomocnika lub bez niego mogą ulegać zmianie, a organ odwoławczy nie ma obowiązku badać tych intencji. Dlatego prawidłowym było skierowanie zaskarżonej decyzji do odwołujących się, działali oni bowiem osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami przytoczonych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przez organ prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Sąd Najwyższy wskazał w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNC z 1994 r. Nr 5, poz. 112 ), że przepis art. 40 § 2 K.p.a. "nie dopuszczał żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (...)". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 1987 r. (sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA z 1987 r. Nr 1, poz. 13) stwierdził: "pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że bezspornym jest, iż zaskarżona decyzja doręczona została bezpośrednio skarżącemu (dowód k-5 akt administracyjnych II instancji), w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajdują się dwa pełnomocnictwa z dnia 5 kwietnia 2011 r. udzielone przez skarżących adwokatowi oraz M. K., do reprezentowania skarżących przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie nałożenia decyzją Burmistrza Miasta [...] . z dnia [...] r. kary w kwocie [...] zł. Pełnomocnictwa wraz z wnioskiem o kserokopie z akt sprawy wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r. (dowód: k-20, 21 i 23 akt administracyjnych), zaś w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych brak jest cofnięcia tego pełnomocnictwa. Tylko jednoznaczne oświadczenie skarżących o cofnięciu pełnomocnictw upoważniało organ odwoławczy do przyjęcia, że w postępowaniu odwoławczym strony działały osobiście. Skutku takiego nie wywołuje fakt wniesienia odwołania osobiście przez strony. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że nie może ona działać osobiście obok pełnomocnika. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy pominął pełnomocnika, co równoznaczne jest z pominięciem strony w postępowaniu i daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego, przez co zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. Organ zaniechał wyjaśnienia czy pełnomocnictwo to zostało cofnięte lub wypowiedziane, a zatem w aktualnym stanie sprawy przyjąć należało, że pełnomocnik strony został pominięty. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony w postępowaniu, a to z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien dokonać prawidłowego doręczenia decyzji – zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień, brak jest możliwości odniesienia się do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.