II GZ 325/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń: 1) [A.] w B. i 2) Starosty Bolesławieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 709/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w części oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w części w sprawie ze skargi [A.] w B. na akt Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu postanawia: 1. oddalić zażalenie Spółdzielni [A.] w B.; 2. oddalić zażalenie Starosty Bolesławieckiego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 19 lipca 2021 r. o sygn. akt III SA/Wr 709/20, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), uwzględnił w części wniosek [A.] w B. (dalej: skarżąca), wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (działki nr [1] i [2]) w części: ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na działkach nr [3] i nr [4] w obrębie O., gmina G. oraz odmówił wstrzymania zaskarżonego aktu w części: ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" – nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącą inwestycji na terenie działek: nr [5] i nr [6] w obrębie R. oraz nr [7], [8] i [1] w obrębie O., gmina G.. WSA wskazał, że skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w części naruszającej interes prawny skarżącej, tj. w zakresie ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu oraz znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącą inwestycji podnosząc, że jego wykonanie w tym zakresie doprowadzi do znacznego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem przez skarżącą stacji paliw płynnych i autogazu (działki nr [3] i [4]), usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Skarżąca stwierdziła, że wspomniana działalność jest ukierunkowana na obsługę samochodów ciężarowych, którym musi zapewnić odpowiedni (bezpieczny) wjazd i wyjazd, ponieważ klienci nie będą korzystać ze stacji, do której wjazd jest utrudniony. Zdaniem skarżącej, nowa organizacja ruchu doprowadzi jej firmę do znacznych strat finansowych. Ponadto wskazała, że poczyniła dodatkowe nakłady w kwocie 478 837 zł polegające na remoncie nawierzchni wjazdu na stację paliw w celu zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, a postawienie bariery betonowej oznacza, że nakłady te zostały poniesione niepotrzebnie. Skarżąca wskazała też, że ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na teren planowanej przez nią inwestycji (działki nr [5] i nr [6] oraz nr [7], [8] i [1]) spowoduje, że stanie się ona nieopłacalna, ponieważ brak bezpośredniego dojazdu z drogi łączącej się z autostradą oznacza, że inwestycja w tym miejscu nie ma racji bytu. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Starosty spowoduje znaczną szkodę w postaci zamknięcia legalnie wybudowanego zjazdu, którego koszt wykonania wynosił netto 151 286,46 zł oraz oznacza niepotrzebny wydatek kwoty netto 325 645,72 zł na prace związane z opracowaniem projektu budowlanego inwestycji znajdującej się już na etapie zatwierdzenia przez Starostę Bolesławieckiego, jak również bezcelowy wydatek na zakup działek nr [8] i nr [5] w wysokości netto 1 229 055 zł. WSA we Wrocławiu postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu, podzielił bowiem stanowisko skarżącej, że jego wykonanie doprowadzi do znacznego ograniczenia możliwości wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem stacji paliw płynnych i autogazu. Po rozpoznaniu zażalenia Starosty Bolesławieckiego na to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II GZ 127/21, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu bez określenia zakresu tego wstrzymania, tj. wstrzymał jego wykonanie w całości, wychodząc tym samym poza granice wniosku skarżącej, która wniosła o wstrzymanie wykonania w części naruszającej jej interes prawny tj. ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu oraz ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na teren planowanej przez nią inwestycji na terenie gmina G.. NSA nie zgodził się, że w sprawie wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody wskutek utrudnienia wjazdu na stację paliw płynnych i autogazu, a przez to ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem tej stacji. W ocenie NSA, kierujący zjeżdżający z autostrady A4 tuż obok stacji paliw prowadzonej przez stronę będą mogli skorzystać z usług oferowanych na tej stacji również przy stałej organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem, korzystając z wjazdów usytuowanych zaledwie 100 i 150 metrów dalej w stosunku do wjazdu, który został zagrodzony w ramach działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostradowego. Ponadto NSA wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu skarżąca podniosła również argumentację odnoszącą się do skutków postawienia przy wjeździe na inną jej nieruchomość (na której planuje inwestycję w postaci budowy m.in. stacji paliw, myjni samochodowej) znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" – nie dotyczy właściciela posesji, do której sąd pierwszej instancji się nie odniósł. W piśmie z 7 czerwca 2021 r., podtrzymując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, skarżąca wskazała, że wymienione przez NSA wjazdy, położone w odległości 100 m od zagrodzonego blokadą betonową, pełnią funkcję zjazdów/wyjazdów ze stacji paliw zapewniając bezpieczny, płynny ruch oraz bezproblemowy dojazd do niej. Skarżąca podniosła, że wystąpienie szkody na skutek ustawienia blokady betonowej na dotychczasowym wjeździe na stację potwierdzają znaczące spadki ilości obsługiwanych klientów oraz obrotów osiąganych w sklepie, a także ilości sprzedanych paliw płynnych na stacji paliw i to zarówno w IV kwartale 2020 roku (czyli w okresie wprowadzenia nowej organizacji ruchu), jak i też w 2021 r. Osiągnięte wskaźniki spadków to wielkości od 68,8 % do 79,6 % i w wymiarze utraconych zysków oznacza kwoty powyżej 100 000 zł w skali miesiąca, co obliczono na podstawie porównania do przepływów na innej podobnej stacji oraz z uwzględnieniem dynamiki sprzedaży z lat poprzednich podkreślając drastyczne spadki na tej stacji w porównaniu do wzrostu przepływów na stacji w podobnej lokalizacji. Jako dowód skarżąca przedłożyła m.in. zestawienie obrotów na należących do niej stacjach paliw, usytuowanych przy autostradzie A4, a także analizę strat poniesionych na stacji paliw w O. w okresie IV kwartału 2020 r. oraz od 1 stycznia do 22 lutego 2021 r. Wyjaśniła, że analizie zostały poddane liczba transakcji, wartość osiągniętej sprzedaży detalicznej produktów pozapaliwowych oraz ilość sprzedanych paliw płynnych. Zaskarżonym postanowieniem z 19 lipca 2021 r. WSA we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w części: ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na działkach nr [3] i nr [4] w obrębie O., gmina G. i odmówił wstrzymania zaskarżonego aktu w części: ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" – nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącego inwestycji na terenie działek: nr [5] i nr [6] w obrębie R. oraz nr [7], [8] i [1] w obrębie O., gmina G.. W ocenie sądu strona uprawdopodobniła wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w części ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu, w szczególności wykazując jakie ponosi (i dalej poniosłaby) straty w przypadku wykonania zaskarżonego aktu w tej części z powodu wyłączenia z ruchu dotychczasowego wjazdu na stację paliw. Sąd podzielił argumentację skarżącej, że ustawienie bariery doprowadziło do znacznego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem stacji paliw płynnych i autogazu. Zdaniem sądu skarżąca niewystarczająco uprawdopodobniła natomiast wystąpienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym w zakresie ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach". Strona argumentowała, że wskutek postawienia tego znaku drogowego, projektowana inwestycja staje się nieopłacalna i nie będzie mieć racji bytu, z powodu braku bezpośredniego dojazdu z drogi łączącej się z autostradą na planowaną stację paliw, myjnię samochodów ciężarowych i sklep. Na potwierdzenie powyższego nie przedłożono jednak żadnych dokumentów, ani też w żaden sposób nie wykazano okoliczności świadczących o groźbie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków lub o niebezpieczeństwie znacznej szkody. Skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia innych faktów, które wskazywałyby na poniesione przez nią straty w związku z podjęciem czynności zmierzających do rozpoczęcia planowanej inwestycji, np. podpisanych umów z kontrahentami czy też zaciągnięcia długoterminowych zobowiązań. Na powyższe postanowienie sądu zażalenia wnieśli: Starosta Bolesławiecki oraz skarżąca. Starosta Bolesławiecki zaskarżył to orzeczenie w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w części: ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na działkach nr [3] i [4] w obrębie O., gmina G. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej insrtancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez: - wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem przez skarżącą skargi do WSA; - błędne uznanie, że wykonanie spornego aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki i znaczne szkody po stronie skarżącej, podczas gdy klienci stacji paliw w dalszym ciągu mają do niej niczym nieograniczony dojazd poprzez dwa sąsiednie zjazdy, zaś zjazd z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [10] i działki nr [1], obręb O., na działkę nr [8] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia; - uznanie, iż skarżąca z uwagi na zmianę organizacji ruchu poniosła stratę, podczas gdy na tę okoliczność przedstawiła straty z okresu trzeciej fali COVID-19, to jest z okresu IV kwartału 2020 r. oraz od 1 stycznia do 22 lutego 2021 r., a powszechnie wiadomo, że pandemia COVID-19 i związane z nią ograniczenia stały się głównym czynnikiem negatywnie oddziałującym na kondycję przedsiębiorstw; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie § 113 pkt 7 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) przez brak jego zastosowania, a tym samym zdecydowanie o wstrzymaniu aktu, co może doprowadzić do realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżącą wniosła zażalenie zaskarżając postanowienie WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2021 r. w części odmawiającej wstrzymania spornego aktu Starosty Bolesławieckiego w zakresie ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącą inwestycji na terenie działek: nr [5] i nr [6] w obrębie R. oraz nr [7], [8] i [1] i w obrębie O., gmina G.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania spornego aktu we wskazanym zakresie pomimo wystąpienia w sprawie okoliczności, które uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej. W związku z tym wniosła o uchylenie postanowienia sądu w zaskarżonej części oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również, na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów na okoliczność wysokości poniesionych wydatków na planowaną przez skarżącą inwestycję na terenie działek: nr [5] i [6] w obrębie R. oraz nr [7], [8] i [1] w obrębie O., gmina G., a tym samym wysokość doznanej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków prawnych w sytuacji pozbawienia ww. terenu inwestycji dostępu do drogi publicznej – co wynika z zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego w związku z ustawieniem znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na ten teren. W odpowiedzi na zażalenie Starosty Bolesławieckiego skarżąca wniosła o jego oddalenie, podnosząc w szczególności, że zaistniały przesłanki do wstrzymania zaskarżonego aktu we wskazanej części. Nie podzieliła też argumentacji Starosty odnośnie do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Pismem z 6 sierpnia 2021 r., uzupełnionym pismem z 12 sierpnia 2021 r., Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który przystąpił do postępowania w charakterze uczestnika, wniósł o uwzględnienie zażalenia skarżącej na postanowienie WSA z 19 lipca 2021 r. w zakresie w jakim sąd odmówił stronie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w części ustawienia znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (nie dotyczy właściciela posesji), na jedynym wjeździe na teren planowanej przez nią inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Oba zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji), WSA we Wrocławiu ponownie oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz zgodnie z zasadą związania prawidłowo uznał, że zasługuje on na uwzględnienie w części dotyczącej ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na działkach nr [3] i [4] w obrębie O., gmina G. oraz że nie zasługuje na uwzględnienie w części: ustawienie znaku drogowego B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" – nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren planowanej przez skarżącą inwestycji. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione we wniesionych w sprawie zażaleniach. Zażalenie Starosty Bolesławieckiego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede należy zauważyć, że podniesione w rozpoznawanym zażaleniu zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów kierowanych wobec postanowienia WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2021 r., które były już przedmiotem orzekania przez NSA w postanowieniu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 127/21. Sąd drugiej instancji przesądził w tym postanowieniu, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem skargi. NSA wskazał, że ustawienie określonych znaków drogowych pionowych, czy zapór betonowych jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno-technicznej jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, a wobec tego ustawienie bariery betonowej przy dotychczasowym wjeździe na stację paliw skarżącej, czy ustawienie znaku drogowego B-1 przy wjeździe na inną nieruchomość strony nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji sytuacji związanej z pandemią SARS-Cov-2, co w ocenie Starosty Bolesławieckiego doprowadziło sąd do błędnego uznania, że spadek obrotów na stacji paliw skarżącej jest skutkiem ustawienia na dawnym wjeździe na stację betonowej blokady wymuszającej dojazd do stacji w innym miejscu, podczas gdy wynikał on z pandemii i nałożonych nią ograniczeń w życiu społeczno-gospodarczym. Zarzut ten nie jest zasadny, bowiem obostrzenia związane z pandemią nie dotyczyły handlu paliwami na stacjach benzynowych. Wręcz przeciwnie, z doświadczenia życiowego wynika, że w czasie, kiedy duża część sklepów i punktów gastronomicznych i usługowych pozostawała zamknięta, stacje benzynowe były cały czas czynne, a więc ich obroty raczej rosły niż malały, co oznacza, że w tym zakresie pandemia nie wywołała negatywnych skutków w obszarze działalności skarżącej. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. NSA w postanowieniu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 127/21, przesądził, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego, WSA ocenia wyłącznie wystąpienie w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ramach tej oceny sąd pierwszej instancji nie był (ani poprzednio, ani też w obecnie zaskarżonym postanowieniu z 19 lipca 2021 r.) uprawniony do badania zasadności skargi, w tym oceny, czy konkretne elementy zatwierdzonego przez Starostę Bolesławieckiego projektu stałej organizacji ruchu zmierzają do zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz czy będący elementem sporu zjazd z drogi gminnej nr [...] w granicach działek nr [10] i [1], obręb O., na działkę nr [8] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z 29 kwietnia 2021 r., orzeczenia w przedmiocie zastosowania ochrony tymczasowej nie można postrzegać jako podważającego materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym zamierzonego skutku nie mogła odnieść argumentacja oparta na powołanych przez Starostę pismach Oddziału GDDKiA we Wrocławiu (z 11 września 2020 r. i 18 lutego 2021 r.), z których wynika, że lokalizacja zjazdów na działki skarżącej sprzyjała ryzyku wypadków drogowych i z tego powodu konieczne było, mocą spornego aktu Starosty, ustawienie blokady betonowej. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut zmierzający do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w części dotyczącej okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez ustawienie blokady betonowej na dawnym wjeździe na teren prowadzonej przez nią stacji paliw. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; art. 61; postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby świadczyć, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667). Wobec powyższego za całkowicie chybioną należy uznać podniesioną w uzasadnieniu zażalenia Starosty Bolesławieckiego argumentację, że skarżąca nie wykazała ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem prawidłowo sąd pierwszej instancji – ponownie rozpoznając sprawę – ocenił, że skarżąca uprawdopodobniła, że ustawienie blokady betonowej na dotychczasowym wjeździe na stację paliw wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Argumentację zawartą we wniosku skarżąca wsparła dowodami w postaci dokumentów i analiz przedłożonych przy piśmie z 7 czerwca 2021r. obrazując, że poniosła i nadal ponosi znaczne straty z powodu spadku ilości klientów, a tym samym spadku obrotów na stacji i w sklepie. Skarżąca wykazała bowiem, że w okolicznościach tej sprawy doszło do zmniejszenia zainteresowania korzystaniem z usług prowadzonej przez nią stacji paliw, co oznacza wielotysięczne straty i prowadzi do szkody, która dla skarżącej jest znaczna, a więc uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w tej części. Z tych przyczyn zażalenie Starosty Bolesławieckiego należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast oceny, że skarżąca wykazała zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do tej części spornego aktu Starosty Bolesławieckiego, co do której WSA odmówił wstrzymania wykonania tego aktu, tj. ustawienia znaku B1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" – nie dotyczy właściciela posesji, na jedynym wjeździe na teren działek: nr [5] i [6] w obrębie R. oraz nr [7], [8] i [1] w obrębie O., gmina G., na których planowała ona kolejną inwestycję usługowo-handlową. Wprawdzie skarżąca przedłożyła liczne dokumenty świadczące o tym, że wdrożyła szereg czynności w związku z planowaną inwestycją, jednak okoliczności takie jak: zakup działek, wystąpienie o zgodę na lokalizację zjazdu czy prace związane z opracowaniem projektu budowlanego inwestycji znajdującej się wciąż – jak wynika z akt sprawy – na etapie planów nie mogą świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie ustawienia – mocą spornego aktu – znaku drogowego B1 "zakaz ruchu w obu kierunkach". Skarżąca, jako przedsiębiorca, ma prawo dokonywać inwestycji (zakup działek), występować o zgody na lokalizację zjazdów z drogi, a także czynić plany w zakresie sposobu korzystania z posiadanych działek. Jednak obciążające ją w tym zakresie wydatki, na które powoływała się we wniosku oraz w obecnie rozpoznawanym zażaleniu, nie są w żaden sposób związane z wykonaniem spornego aktu Starosty Bolesławieckiego. Skarżąca nie została pozbawiona drogi dojazdowej do swoich działek, gdyż ustawiony znak nie dotyczy właściciela posesji. Poza tym, nie jest rolą sądu w postępowaniu dotyczącym udzielenia ochrony tymczasowej, ocena czy poprzedzająca wydanie spornego aktu działalność inwestycyjna skarżącej okaże się opłacalna czy nie. NSA w tym postępowaniu nie może również weryfikować twierdzeń skarżącej co do legalności istniejącego jedynego zjazdu z drogi publicznej na teren planowanej inwestycji – co z kolei kwestionuje Starosta Bolesławiecki – bo to nie stanowi przedmiotu postępowania wpadkowego. W związku z tym nie mogła zostać uwzględniona argumentacja zażalenia skarżącej oparta na twierdzeniu, że wybudowany przez nią zjazd jest legalny, a więc strona pozostawała w przekonaniu, że w ten sposób zapewniła sobie dojazd do terenu inwestycyjnego, czego – spornym aktem – została pozbawiona, i co w efekcie spowodowało znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki w postaci poniesionych uprzednio wydatków na – wciąż pozostającą w sferze projektu – inwestycję. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.