II SA/Gl 1305/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta B.: - ustalił odpłatność A. K., obecnie skarżącej, za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w Z. od [...] r. na czas pobytu w wysokości 791,31 zł miesięcznie, - odmówił zwolnienia strony z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., [...], utrzymało decyzję I instancji w mocy. Od powyższego rozstrzygnięcia A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Gl 884/20. Burmistrz Miasta B., w związku z powyższą decyzją ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za świadczenia z pomocy społecznej w postaci odpłatności za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. W toku prowadzonego postępowania strona wniosła o jego zawieszenie, na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpoznania wyżej wskazanej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta B. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. korzysta z przymiotu ostateczności, co wynika wprost z treści ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za świadczenia z pomocy społecznej w postaci odpłatności za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej w kwocie 7.121,79 zł. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie zarzucając mu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia prowadzonego w sprawie postępowania, w sytuacji gdy wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków uiszczonych zastępczo przez gminę uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia przez stronę opłat z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej; - art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich wadliwe zastosowanie, gdyż pomimo przysługującego skarżącej uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ustalającą obowiązek ponoszenia opłat (i skorzystania z tego uprawnienia) nałożono na odwołującą obowiązek zwrotu opłat przypadających za oznaczone wsteczne okresy, a także wskazano termin ich zwrotu. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w niniejszej sprawie powinno dojść do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, z uwagi na wniesioną przez skarżącą skargę na decyzję ustalającą opłatę. W dalszej części uzasadnienia wskazano na naruszenie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż obowiązek zwrotu opłat poniesionych następczo za wsteczne okresy może zostać nałożony dopiero po wcześniejszym skonkretyzowaniu obowiązku ponoszenia opłat. Zdaniem skarżącej powyższa konkretyzacja następuje w sposób definitywny dopiero z chwilą wyczerpania trybu instancyjnego przewidzianego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, a nie z chwilą rozpoznania odwołania od decyzji, gdyż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji orzekającej obowiązek ponoszenia opłaty przez sąd. W konsekwencji powyższego konieczne będzie również uchylenie decyzji w przedmiocie wydatków poniesionych zastępczo, stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg sprawy oraz przywołano treść przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz jej zastępczego ponoszenia przez gminę, a także obowiązku ich zwrotu. Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniem strony, aby uznać, iż opłaty zostały poniesione przez gminę zastępczo, to w chwili ich poniesienia muszą być one wcześniej skonkretyzowane w drodze umowy lub decyzji administracyjnej ustalającej opłatę. Powyższe zdaniem Kolegium wynika z faktu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę stanowią dwa odrębne, niezależne od siebie postępowania administracyjne. Organ odwoławczy nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja ustalająca opłatę jest ostateczna, a fakt poddania jej kontroli przez sąd administracyjny nie wyklucza wszczęcia, a następnie procedowania przez organ I instancji nad postępowaniem w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Od powyższego rozstrzygnięcia wniesiono skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w którym zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, że zawieszenie postępowania dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku, gdy zagadnienie wstępne, podlegające rozpoznaniu w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. dotyczy tego samego postępowania, opartego na tych samych normach prawnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że zawieszenie postępowania z urzędu winno nastąpić wtedy, gdy wynik innego toczącego się postępowania będzie mieć wpływ na wynik postępowania obecnego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż konkretyzacja obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, umożliwiająca następnie żądanie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo, następuje z chwilą gdy decyzja administracyjna nakładająca obowiązek ponoszenia opłat staje się ostateczna, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że konkretyzacja obowiązku ponoszenia opłat następuje wtedy, gdy od decyzji nie przysługują środki zaskarżenia także i w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu w zasadzie powtórzono twierdzenia zawarte w treści odwołania wskazując, że w sprawie powinno dojść do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, a wyrok wydany w sprawie skargi na decyzję ustrajającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej będzie miał znaczenie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując i powielając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020, poz. 1876), dalej jako u.p.s. W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przyjęta w omawianym przepisie kolejność oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na jej małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a w dalszej kolejności na gminie. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano natomiast obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z powyższego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tzn. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje jednak prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Kwestii zwrotu poniesionych wydatków dotyczy art. 104, który w ust. 1 stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w ust. 3 zaś stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta B. ustalił wobec skarżącej odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej od [...] r. na czas jego pobytu w ww. placówce w wysokości 791,31 zł miesięcznie. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, od którego została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Sprawa była prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Gl 884/20. Na mocy wyroku z dnia 24 maja 2021 r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. Wskazać przyjdzie, iż obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 o.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 o.p.s. Aby zatem ubiegać się o zwrot poniesionej zastępczo przez gminę opłaty wymagane jest najpierw jej ustalenie względem osoby zobowiązanej. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 884/20 tut. Sąd uchylił decyzję ustalającą względem skarżącej powyższą opłatę. Dlatego też z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej opłatę brak było podstaw do orzeczenia obowiązku jej zwrotu przez skarżącą. Stąd też zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw, aby odnieść się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.