II OSK 2736/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1441/15 w sprawie ze skargi W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. oddalił skargę W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. C. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosła W. C., reprezentowana przez matkę H. P., dochodząc uchylenia postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia jeszcze postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania oraz czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo GINB stwierdził, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej o stwierdzenia jej nieważności była już przedmiotem postępowania nieważnościowego przewidzianego w trybie art. 156 k.p.a. Prawidłowo też organ uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji zmierza do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku w całości i rozpoznania merytorycznego skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zostały spełnione warunki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie naruszył ani art. 174 p.p.s.a., ani art. 156 k.p.a. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe unormowanie adresowane jest do podmiotu sporządzającego skargę kasacyjną, a nie do sądu, tak więc Sąd I instancji unormowania tego nie mógł naruszyć. Podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 156 k.p.a., a co najwyżej mógł nieprawidłowo ocenić jego zastosowanie przez organy administracyjne. Zarzut ten jest jednak wadliwie sformułowany nie tylko dlatego, że przypisuje sądowi administracyjnemu naruszenie przepisu, którego Sąd ten nie stosował, ale również dlatego, że nie wskazuje, która konkretnie jednostka redakcyjna art. 156 k.p.a. miała zostać naruszona. Zauważyć bowiem należy, że art. 156 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a jego § 1 ma siedem punktów. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15 - LEX nr 2325013). Niezależnie od powyższego w odniesieniu do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawierającej wywód, że obowiązkiem organu było "wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego", zauważyć wypada, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania, a więc utrzymało w mocy właśnie takie postanowienie, jakiego oczekiwał skarżący kasacyjnie. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania wniosku o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego zauważyć trzeba, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Wskazywana przez pełnomocnika uczestnika uchwała 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, mówiąca o zwrocie kosztów opracowania przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczy pełnomocników organu lub skarżącego, gdyż tylko tym podmiotom – stosownie do art. 204 p.p.s.a. – przysługuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.