I OSK 1535/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 246/21 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 maja 2021 r., II SA/Gd 246/21, oddalił sprzeciw P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (dalej: Spółka) od decyzji Wojewody P. (dalej: Wojewoda) z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta G. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w G. na czasowe zajęcie nieruchomości wymienionych w tej decyzji nieruchomości, wśród których pod pozycją [...] znajduje się parcela nr [...] położona przy ul. N. [...], będąca własnością J. i J. P. Zezwolenie to miało związek z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji G. B.-Ż. Pismem z 1 maja 2019 r. K. W. (dalej: wnioskodawca) wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wydanie na jej rzecz decyzji przyznającej odszkodowanie stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłym dziadku J. P., właścicielu działki oznaczonej ówcześnie nr [...] (obecnie działka nr [...], obr. [...], objęta księgą wieczystą nr [...]) z tytułu szkody spowodowanej obniżeniem wartości tej nieruchomości wskutek wydania decyzji z [...] grudnia 1974 r. Wnioskodawczyni potwierdziła, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku, Wydział II Cywilny, z 8 listopada 1994 r., sygn. akt II Ns 1639/94, spadek po zmarłym J. P. nabyła po połowie wraz z J. P. Decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 233 oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) i stwierdził, że w związku z brakiem informacji o stanie nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, gdyż nie jest znany rozmiar szkód. Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 233 u.g.n. organ wskazał, że wnioskodawczyni nie złożyła oświadczenia, w którym potwierdziłaby lub zaprzeczyła, czy poprzednik prawny składał wniosek o odszkodowanie, jak również żeby takie postępowanie zostało kiedykolwiek wszczęte oraz zostało z tego tytułu wypłacone odszkodowanie – co wynikało z dyspozycji art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.). Na skutek rozpoznania odwołania wnioskodawczyni Wojewoda decyzją z [...] lutego 2021 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zaś okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia elektroenergetyczna powstała w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także to, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało wcześniej ustalone. W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 u.g.n., który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem spraw będących w toku w dniu wejścia w życie przepisów u.g.n. W odniesieniu do kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego Wojewoda uznał, że nie doszło do przedawnienia, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Wojewoda podniósł także, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. Następnie Wojewoda stwierdził, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania wywłaszczenia, jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. Zatem, jeżeli organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę dołączy do akt dokument potwierdzający tytuł prawny J. P. do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności, wówczas będzie można uznać, że wnioskodawczyni – jako jego spadkobierczyni – jest uprawniona do uzyskania odszkodowania stosownie do swojego udziału w nieruchomości. Wojewoda wskazał, że organ I instancji niewłaściwie orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę, bowiem powinien orzec o udziale w prawie własności, który posiada wnioskodawczyni, o co wnioskowała zainteresowana. Tym samym, organ przekroczył zakres wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie i wyznaczył jej granice. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Wojewoda podał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że sporządzenie operatu szacunkowego nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W sprzeciwie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, gdy tymczasem w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji uznał, że Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania był, zgłoszony na podstawie obecnie obowiązującej u.g.n., wniosek o ustalenie i wypłatę, stosownie do przysługującego wnioskodawczyni udziału, odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Sąd I instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. (art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 u.g.n.). Nie budzi zatem obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej, zgłoszone przez wnioskodawczynię roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, określał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił również, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117-125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. W odniesieniu zaś do dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, Sąd I instancji podał, że zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała w tej kwestii rozbieżność w orzecznictwie. Kwestia ta została jednak wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Mając na uwadze treść wskazanej uchwały Sąd I instancji wskazał, że będąc związanym stanowiskiem w niej wyrażonym, w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd, rozpoznając niniejszą sprawę podziela ocenę organów, co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Sąd I instancji stwierdził, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i ma znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, bowiem przysługuje ono jednorazowo uprawnionym podmiotom – wywłaszczonemu właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają natomiast na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania winien mieć swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jeśli zatem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. Sąd I instancji uznał, że organ I instancji błędnie uznając, że brak jest podstaw prawnych do procedowania w sprawie przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w zakresie weryfikacji, czy w przeszłości doszło do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Zasadnie w tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę na potrzebę rozszerzenia poszukiwań dowodowych na zasoby archiwów państwowych oraz odwołanie się do wyjaśnień wnioskodawczyni i pozostałych stron. Poza tym, w materiale dowodowym należy odzwierciedlić takie istotne dla sprawy okoliczności, jak źródło i zakres ograniczenia w korzystaniu z konkretnej nieruchomości oraz stan jej własności w dacie ograniczenia. Tylko tak kompleksowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dostarczyć materiału dowodowego, dającego podstawy do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów. Brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawczyni może domagać się ustalenia odszkodowania. Stąd też, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w konsekwencji błędnego stanowiska organu I instancji w sprawie nie rozważono też ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Zlecenie zaś wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów u.g.n. Również NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z 6 września 2011 r., I OSK 1510/10). W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 64e p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.; 2. 151a § 2 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 118 w zw. z art. 120 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320; dalej: "k.c."), przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości, co doprowadziło do błędnego rozumowania, że z jednej strony roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutu przedawnienia roszczeń cywilnych z upływem lat 6 na podstawie art. 118-125 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto, zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto, a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości. W ocenie Spółki poddaje to w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Wskazano, że decyzja z [...] grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podano, że warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca nie zdołał udowodnić, że jego poprzednik prawny taki wniosek złożył. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu przedawnienia roszczenia doprowadziło do powstania sytuacji, w której roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom k.c. (przedawnienie). Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika wprost, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Spółka stwierdziła, że mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie za istotne należy uznać oświadczenie E. R., wieloletniego pracownika P. S.A., który w oświadczeniu notarialnym z 23 czerwca 2016 r. wskazał, że wypłaty odszkodowań za dokonane zniszczenia nieruchomości były wypłacane na rzecz właścicieli obciążonych nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, jak również właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do wskazanych okoliczności i oceny przedłożonych dowodów, zaś decyzja Wojewody jest całkowicie bezzasadna i niewłaściwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, jeżeli organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania wyjaśniającego organu I instancji, Sąd I instancji nie naruszył wobec tego art. 64e p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął, że braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Wojewodę, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto z uwagi na przedmiot i charakter niniejszej sprawy konieczne było, oprócz rozważenia podstawowych przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 k.p.a., odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji (zakres postępowania wyjaśniającego determinowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierczyni właściciela spornej nieruchomości o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w związku ze szkodami powstałymi na niej na skutek decyzji z [...] grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w G. na czasowe zajęcie wymienionych w tej decyzji działek, w tym przedmiotowej nieruchomości. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z powyższej decyzji był art. 35 u.z.t.w.n. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. W istocie zatem w niniejszej sprawie różnica stanowisk między organem I i II instancji, co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie, ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia dotycząca tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Ww. uchwała potwierdza obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej przedawnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również w tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani u.z.t.w.n. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 k.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Należy też zwrócić uwagę, że art. 36 ust 2 u.z.t.w.n., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i polonach. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III u.g.n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. Tym samym zarzut naruszenia art. 118 k.c. okazał się bezzasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako właściciel przedmiotowej nieruchomości może domagać się ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 2503/20, wyrok NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 2651/20). Z uwagi na powyższe nie mogły zostać uwzględnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a., przez oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu Spółki. Na marginesie należy wskazać, że art. 151a p.p.s.a. ma charakter wynikowy (podobnie jak analogiczny art. 151 p.p.s.a) jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.