I SA/Po 470/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Miasta - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. – dalej w skrócie: "u.u.c.p.g.") – w dniu [...] lutego 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (dalej w skrócie: "uchwała"). Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 1 i 2 uchwały zamiast jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego kilku stawek tej opłaty. W argumentacji skargi prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 i 2 nie zapewnia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego. Skarżący zaznaczył, że podstawowe metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zostały wskazane w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g., o czym świadczy "opłata stanowi iloczyn", natomiast ust. 2 stanowi, że rada gminy może ustalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Zdaniem prokuratora z ww. zwrotów ustawowych wynika, że możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust 2a u.u.c.p.g. w wyraźny sposób odnosi się tylko do niektórych wskaźników obliczania opłaty na przykład powierzchni lokalu mieszkalnego, ilości mieszkańców czyli wymienionych w ust. 1. Pozostałe przesłanki nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a z rodzajem nieruchomości i jej położeniem. W ocenie prokuratora, z treści § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miasta skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Ustawodawca wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale odnosi się ona do metody wskazanej w treści art. 6j ust. 1, a nie do wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Skarżący podkreślił, że z żadnej regulacji u.u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 tejże ustawy dodatkowego kryterium - podział gospodarstw domowych w zależności od liczby osób i na tej podstawie zróżnicowanie stawki opłaty. Wskazana w art. 6j. ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiąca iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość nie jest tożsama z zastosowanym w tej ustawie pojęciem gospodarstwa domowego. Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć gospodarstwa domowego. Rada Miasta, reprezentowana przez burmistrza, w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu rada wskazała, że w zaskarżonej uchwale ustaliła miesięczną stawkę opłaty, dokonując jedynie jej zróżnicowania w zależności od liczby osób zamieszkałych dane gospodarstwo domowe, a nie ustaliła kilka stawek opłaty. Zdaniem rady, przepis art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., dopuszczający różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami, ma zastosowanie do wszystkich metod wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska i zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały rada powołała liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 3 lipca 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutu sformułowanego w skardze, Sąd badał, czy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. i prawidłowo ustaliła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Przepis ten, w dacie podejmowania uchwały stanowił, że Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 4 u.u.c.p.g. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe. Przepis art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. wskazuje, że Rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). Przepis ten przed datą 1 lutego 2015 r. miał brzmienie: "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". Przedstawione powyżej brzmienie przepisów pozwala przyjąć, że w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Podkreślenia wymaga, że od 1 lutego 2015 r. ustawodawca cofnął upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem (por. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane powyżej przepisy u.u.c.p.g., obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W § 2 zaskarżonej uchwały rada ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zebranymi i odbieranymi w sposób selektywny: a) od gospodarstwa domowego jednoosobowego - 16 zł, b) od gospodarstwa domowego, liczącego od 2 do 3 osób - 39 zł, c) od gospodarstwa domowego, liczącego od 4 do 5 osób - 65 zł, d) od gospodarstwa domowego, liczącego 6 osób - 78 zł, e) od gospodarstwa domowego, liczącego powyżej 6 osób - 78 zł + 1 zł za każdą kolejną osobą w gospodarstwie domowym, jednak nie więcej niż 89 zł, Z kolei w myśl ust. 2 uchwały ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny: a) od gospodarstwa domowego jednoosobowego - 32 zł, b) od gospodarstwa domowego, liczącego od 2 do 3 osób - 78 zł, c) od gospodarstwa domowego, liczącego od 4 do 5 osób - 130 zł, d) od gospodarstwa domowego, liczącego 6 osób - 156 zł, e) od gospodarstwa domowego, liczącego powyżej 6 osób - 156 zł + 2 zł za każdą kolejną osobą w gospodarstwie domowym, jednak nie więcej niż 178 zł. Zdaniem Sądu, zestawienie treści § 2 zaskarżonej uchwały z wyżej powołanymi przepisami u.u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że § 2 uchwały istotnie narusza prawo. Jak już wyżej wskazano, od 1 lutego 2015 r., niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przyjęte przez organ w zaskarżonej uchwale metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe (por. powołany już wyżej wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18). Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 31/20, wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 241/20, wyrok WSA w Białymstoku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 256/20, wyrok WSA w Poznaniu z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 188/20). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skoro Rada Miasta skorzystała w niniejszej sprawie z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślenia wymaga, że w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g., a w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do powołanych w odpowiedzi na skargę wyroków NSA z 22 stycznia 2016 r., o sygn. akt II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, Sąd zauważa, że w orzeczeniach tych NSA nie przeprowadził analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu. Z kolei odnośnie wyroku NSA z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2972/14, należy wskazać, że wyrok ten dotyczył uchwały podjętej przed zmianą art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. dokonaną w 2015 r. i nie można jego też przenosić na stan prawny istniejący w dacie uchwalenia przez Radę Miasta zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu. Należy przy tym powtórzyć za przywołanym już wyrokiem NSA o sygn. akt II FSK 3267/18, że o ile w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2.