I OSK 1189/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 201/11 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 201/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] września 2010 r., określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i zasądził na rzecz B. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. G., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...]września 2010 r. orzekającą o obowiązku zwolnienia przez J. G. i B. G. lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...]grudnia 2004 r. żołnierzowi zawodowemu J. G. został przydzielony lokal mieszkalny w B. przy ul. [...] na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w JW. Nr [...] w B. W przydziale tym uwzględniono żonę żołnierza B. G. i córkę M. G. Przyczyną, dla której orzeczono o obowiązku zwolnienia lokalu mieszkalnego był przydział J. G. innego lokalu mieszkalnego w miejscowości K., a zatem utrata prawa do przedmiotowego lokalu. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt XC 215/07, orzeczono rozwód związku małżeńskiego J. G. i B. G., miejscem zamieszkania małoletniej córki stron – M. ustanowiono miejsce zamieszkania matki – B. G. Obecnie w lokalu zamieszkuje B. G. wraz z małoletnią córką M. W odwołaniu B. G. zarzuciła naruszenie przepisów art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. w zw. z art. 26 § 1 i 2 K.c., poprzez zobowiązanie jej na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do opuszczenia przedmiotowego lokalu, w którym pozostanie jej małoletnia córka, nad którą sprawuje piecze rodzicielską. Podniosła, że przesłanka z art. 45 ust. 3, którą została ustawowo objęta jej małoletnia córka M. powinna również mieć zastosowania do skarżącej, z uwagi na to, iż sprawuje władzę rodzicielską nad swoją córką. Wobec powyższego zarzutu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że nie będzie dochodzić wobec skarżącej, jako sprawującej władzę rodzicielską nad małoletnią, przymusowego wykwaterowania z przedmiotowego lokalu do czasu orzeczenia przez sąd uprawnień do lokalu socjalnego dla małoletniej córki i podpisania umowy najmu lokalu socjalnego. Nadto wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym zgodnie z art. 41 i 42 w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji i dlatego możliwe jest orzekanie o opróżnieniu lokalu przez B. G. w drodze administracyjnej. Organ podkreślił, iż uprawnienia wynikające z brzmienia wówczas obowiązującego art. 45 ust. 3 dotyczą jedynie małoletniej córki, albowiem przepis ten, w ówczesnym brzmieniu, nie odnosił się do osób zamieszkujących wspólnie z małoletnimi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niezastosowanie przepisu art. 95 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 26 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...]września 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporny i oczywisty jest brak tytułu do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez skarżącą i jej córkę, co powoduje konieczność opróżnienia przez nie lokalu. Zaznaczył następnie, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy w przedmiotowym lokalu zamieszkują bez tytułu prawnego małoletnia osoba wraz z matką, możliwe jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu przez matkę pomimo nieuzyskania jeszcze wyroku sądu powszechnego orzekającego o opróżnieniu tego lokalu przez córkę i przyznania jej prawa do lokalu socjalnego. Sąd wskazał, że w chwili rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Zatem przepis gwarancyjny zawarty w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie zawierał wprost zapisu rozciągającego uprawnienia małoletniego, do rozpoznawania sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego przez sąd powszechny z zagwarantowaniem prawa do lokalu socjalnego, na osoby z małoletnim zamieszkujące. W związku z takim zapisem wówczas obowiązującej ustawy, organ uznał za dopuszczalne orzec w trybie administracyjnym o opróżnieniu lokalu przez matkę dziecka bez uprzedniego uzyskania wyroku sądu powszechnego, nakazującego opróżnienie lokalu przez małoletniego z gwarantowanym mu uprawnieniem do lokalu socjalnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie takie nie jest prawidłowe i narusza uprawnienia zawarte w treści przepisów art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. w zw. z art. 26 § 1 i 2 K.c. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ wydał decyzję nakazującą opróżnienie lokalu zakreślając stosowny termin do jej wykonania i jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż rezygnuje z jej wykonania, co już samo w sobie stanowi sprzeczność. Sąd zaznaczył, że w sytuacji zakreślonej normą temporalną art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, aby uniknąć powyższej sytuacji, najpierw organ powinien uzyskać wobec małoletniej M. G., w postępowaniu przed sądem powszechnym, tytuł wykonawczy gwarantujący jej lokal socjalny i dopiero wówczas wydać stosowną decyzję administracyjną nakazującą opróżnienie lokalu wobec skarżącej – matki małoletniej. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia wcześniejszego brzmienia przepisu art. 45 i jego dosłowna realizacja, bez uprawnień gwarancyjnych dla osób zamieszkujących z małoletnimi – dokonywana w taki sposób, jak w zaskarżonej decyzji, narusza wprost uprawnienia opiekuńcze zawarte w przepisach art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. w zw. z art. 26 § 1 i 2 K.c. Wcześniejsze orzeczenie o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osobę zamieszkującą z małoletnim i jednoczesne pozostawienie w tym lokalu małoletniego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny jego eksmisji i przyznanie mu lokalu socjalnego stanowiłoby uprawnienie iluzoryczne. Małoletnia M.G. wymaga szczególnej ochrony, jaką stanowi tu uprawnienie do lokalu socjalnego. Realizacja tej gwarancji nie może nastąpić, jeżeli wcześniej zapadnie decyzja o opróżnieniu lokalu wobec jej opiekunki prawnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w związku z naruszeniem art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. i art. 26 § 1 i 2 K.c. w sytuacji gdy przepisy te nie miały zastosowania oraz w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez ich całkowite pominięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął jakoby organy Agencji przy wydaniu decyzji naruszyły cytowane wyżej przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także Kodeksu cywilnego. Co do zasady dochodzenie i egzekucja obowiązków wynikających z ustawy o zakwaterowaniu (...) przed nowelizacją z dnia 22 stycznia 2010 r. odbywały się w trybie administracyjnym, również w stosunku do osób innych niż żołnierze, jednakże w art. 45 ust. 3 ustawy prawodawca zrobił wyjątek i wobec osób w nim wymienionych przewidział cywilny tryb postępowania i egzekucji. Dualizm postępowania w stosunku do osób zajmujących ten sam lokal nie jest wyborem organów, lecz wynika wprost z ustawy. Organ nie zgodził się z oceną Sądu, że decyzja została wydana przedwcześnie (zanim sąd powszechny orzeknie o eksmisji i prawie do lokalu socjalnego wobec małoletniego) i dlatego narusza art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. i 26 K.c., albowiem ustawodawca w ustawie o zakwaterowaniu (...) – która jest ustawą szczególną – takiego uwarunkowania nie czyni. Artykuł 95 § 1 K.r.i o. określa co wchodzi w zakres władzy rodzicielskiej, zaś § 3 jak powinna być ta władza wykonywana i organy – właśnie z uwagi na treść art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. i 26 K.c. – wydając decyzję zastrzegły jej zawieszenie do czasu wydania wyroku przez sąd powszechny i zawarcia umowy najmu, co też przyznają w uzasadnieniu decyzji. Nie stanowi to sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, ponieważ czasowe zaniechanie wykonania decyzji nie jest tożsame z jej trwałą niewykonalnością. Wydanie wyroku przez sąd powszechny z orzeczeniem lokalu socjalnego dla małoletniej córki skarżącej nie spowoduje automatycznie wykonalności decyzji (jak i wyroku), jeśli gmina nie będzie dysponować takim lokalem i nie zaoferuje umowy najmu. W ocenie organu istotnym jest, że Sąd Wojewódzki uznał za sprawę bezsporną i oczywistą zamieszkiwanie strony i jej córki bez tytułu prawnego w przedmiotowym lokalu. Nie neguje też podstawy prawnej wydania decyzji, jednakże nie odnosi się do kolizji przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji i naruszonych – wg Sądu – norm prawa cywilnego rodzinnego i opiekuńczego, tym samym Sąd uchylając decyzje skoncentrował się bardziej na wykonalności decyzji (orzekając w oparciu o zasadę słuszności), niż na dopuszczalności jej wydania. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarzucił w skardze kasacyjnej – w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tej ustawy poprzez uwzględnienie skargi w związku z naruszeniem art. 95 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 26 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy przepisy te nie miały zastosowania oraz w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez ich całkowite pominięcie. Powyższą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Na wstępie należy podnieść, że z ustalonego w postępowaniu administracyjnym i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy wynika, że żołnierz zawodowy J. G., któremu w dniu 9 grudnia 2004 r. przydzielono lokal mieszkalny w B. przy ul. [...], uwzględniając w przydziale jego żonę i córkę, otrzymał przydział lokalu mieszkalnego w miejscowości K. w związku z obecnym miejscem pełnienia służby. Lokal mieszkalny w B. nie został jednak – mimo wezwania – opróżniony, zamieszkuje w nim nadal była żona żołnierza B. G. wraz z małoletnią córką. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w obowiązującym w sprawie brzmieniu żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące obowiązani są przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym... W myśl art. 42 ust. 1 powołanej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 41 i 44, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego i taką decyzję wydano w stosunku do J. G. i B. G. Jednocześnie wskazano, że do małoletniej M. G. ma zastosowanie art. 45 ust. 3 ustawy. Wobec tego, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) w brzmieniu dotychczasowym organy przyjęły w sprawie brzmienie art. 45 ust. 3 sprzed wskazanej nowelizacji. Ówczesny art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowił, że do przymusowego wykwaterowania małoletniego nie stosuje się trybu, o którym mowa w ust. 1 i 2. W tym przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wystąpił do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie odszkodowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, chociaż przepis gwarancyjny zawarty w art. 45 ust. 3 nie zawierał w obowiązującym w sprawie brzmieniu wprost zapisu rozciągającego uprawnienia małoletniego do rozpoznania sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego przez sąd powszechny z zagwarantowaniem prawa do lokalu socjalnego na osoby z małoletnim zamieszkujące, to rozstrzygnięcie organu, który uznał za dopuszczalne orzec w trybie administracyjnym o opróżnieniu lokalu przez matkę dziecka bez uprzedniego uzyskania wyroku sądu powszechnego, nakazującego opróżnienie lokalu przez małoletniego, z gwarantowanym mu uprawnieniem do lokalu socjalnego, nie jest prawidłowe i narusza uprawnienia zawarte w treści przepisów art. 95 § 1 i 3 K.r.i o. w zw. z art. 26 § 1 i 2 K.c. Powyższe stanowisko słusznie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że organy, wydając kwestionowane przez B. G. decyzje nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęty w sprawie tryb postępowania i wyłączenie – zgodnie z treścią art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w sprawie – trybu administracyjnego do przymusowego wykwaterowania jedynie w stosunku do M. G. uznać należało za prawidłowe. Sugerowany przez Sąd I instancji obowiązek organu uzyskania wobec małoletniej w postępowaniu przed sądem powszechnym tytułu wykonawczego gwarantującego jej lokal socjalny i dopiero wówczas wydania w stosunku do matki małoletniej decyzji administracyjnej nakazującej jej opróżnienie lokalu nie znajduje oparcia zarówno w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak i w powołanych przez ten Sąd przepisach innych ustaw. W sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy dotyczące wykonywania władzy rodzicielskiej, zawarte w art. 95 § 1 i 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organy nie stosowały również przepisów Kodeksu cywilnego określających miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską zawartych w art. 26 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Przyjęty przez organy tryb postępowania, respektujący w pełni zapisy ustawowe będące podstawą orzekania, nie mógł być uznany za nieprawidłowy. Nie wystąpiły więc w sprawie przesłanki by stwierdzić, że kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. uchylić decyzje organów obu instancji. Zauważyć należy, że zapewne w wyniku oczywistej omyłki jako podstawę zaskarżonego wyroku wskazano także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, mimo że nie stwierdzono żadnych naruszeń przepisów postępowania. Wobec tego, że w sprawie wystąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił zaskarżony wyrok, a następnie na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę.