III SAB/Gl 85/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej K. sp. z o.o. w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej K. sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE L. G. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: organ, spółka) w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] wysłanego za pośrednictwem poczty elektronicznej w następującym zakresie: 1. Czy w okresie pomiędzy 6 a 14 kwietnia 2020 r. została uszkodzona lewa część któregokolwiek autobusu PKM K. Jeżeli odpowiedź na pkt 1 jest twierdząca to: 2. Wskazanie czy uszkodzony/e autobus/y dysponował/y w okresie uszkodzenia monitoringiem. 3. Wskazanie numeru autobusu/ów uszkodzonego/ych w tym okresie. 4. Przesłanie sporządzonej dokumentacji fotograficznej obrazującej uszkodzenia autobusu/ów w formie skanów w formacie pdf bądź plików w formacie jpg. 5. Przesłanie dokumentacji w postaci sporządzonych notatek lub protokołów opisujących szkody w rzeczonym autobusie/ach w formie skanów w formacie pdf bądź plików w formacie jpg. 6. Przesłanie faktur lub rachunków za naprawę uszkodzeń powstałych w uszkodzonym/ych autobusie/ach we wskazanym okresie w formie skanów w formacie pdf lub plików w formacie jpg. Ponadto o: 1. Podanie imienia i nazwiska dyżurnego, który [...] w godzinach od 12 do 16 odbierał telefony pod nr [...]. 2. Podanie czy autobus nr [...] został uszkodzony między 9 a 11 kwietnia 2020 r. 3. Jeżeli odpowiedź na pytanie powyższe brzmi tak, to o wskazanie która strona autobusu została uszkodzona. W przypadku uznania, że niektóre dane nie podlegają udostępnieniu wniósł o podanie tych, które podlegają. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że [...] ujawnił poważne uszkodzenia swojego pojazdu zaparkowanego od kilku dni w centrum Katowic. Zniszczenia pojazdu jednoznacznie wskazują na uszkodzenie spowodowane uderzeniem autobusu koloru żółtego. Z analizy rozkładów jazdy i tras autobusów kursujących na tym odcinku drogi wynika, że szkody musiały zostać spowodowane przez pojazd z taboru organu. Co więcej podczas rozmowy telefonicznej z dyspozytorem organu w dniu [....] ten przyznał, że w zajezdni znajduje się pojazd, który zgłosił pasujące do zniszczeń samochodu skarżącego ponieważ miał pewne uszkodzenia odzwierciedlające przebieg wydarzeń, przy czym jego kierowca zgłosił to jako "zahaczenie o coś" mające miejsce rzekomo jedną ulicę wcześniej na rzeczonej trasie. Policji nie udało się ustalić czy i który autobus uszkodził pojazd skarżącego. Dlatego udzielenie przez organ odpowiedzi na żądanie dostępu do informacji publicznej było istotne i dawało szansę na odpowiednie udokumentowanie i udowodnienie kto jest sprawcą szkody. Odwlekanie w czasie a także samo nieudzielanie informacji spowodowało bezpowrotne konsekwencje w postaci utraty zapisów z monitoringów pojazdów organów (nadpisywanie danych), naprawienie uszkodzeń w pojazdach organu, powstanie ew. nowych uszkodzeń w pojazdach organu. Wobec powyższego bezprawne zachowanie organu doprowadziło do znaczącego utrudnienia, jeśli nie uniemożliwienia dochodzenia do odzyskania poniesionej przez skarżącego szkody. Organ nie podejmował jakichkolwiek czynności celem załatwienia wniosku, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie w terminie 14 dni; 2. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarżący wniosek o tej samej treści wniósł do spółki [...], na który uzyskał odpowiedź, pismem z [...] spółka wskazała, że wnioskowane informacje są informacji przetworzonymi, a ich udzielenie jest możliwe po wykazaniu interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący, [...]. przedłożył pismo, w którym nie wykazał interesu publicznego a jedynie powielił żądanie udzielenia informacji publicznej objęte już złożonym wnioskiem z [...]. W ocenie spółki żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, gdyż spółka jako spółka prawa handlowego — spółka komunalna pełni rolę operatora transportu zbiorowego z wykorzystaniem znacznej liczby środków transportu (autobusów), na wielu liniach przebiegających na terenie kilku jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskowane informacje wymagają uprzedniego zebrania, analizy, wyodrębnienia (pogrupowania) pod kątem ewentualnych uszkodzeń, sporządzenia i przesłania dokumentacji fotograficznej oraz notatek lub protokołów opisujących szkody. Zatem aby uczynić zadość żądaniu skarżącego spółka zmuszona jest do zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, wymagane jest podjęcie takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu spółki, powinna być uznana za informację przetworzoną. Spółka wskazała, że w sprawie szkody pojazdu, którego właścicielem jest skarżący było prowadzone postępowanie przez Policję pod sygnaturą [...]. Wobec tego skarżący mógł podjąć stosowne czynności zmierzające do ustalenia osoby sprawcy szkody, a obciążanie skutkami tychże działań, czy szerzej zdarzenia wywołującego szkodę spółkę należy uznać za pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Zdaniem spółki w tych okolicznościach obciążenie jej sankcją finansową stanowi wyraz nadużycia prawa podmiotowego i stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. W piśmie procesowym z [...] skarżący wskazał, że z poprzednim wnioskiem wystąpił [...], zaś odpowiedź otrzymał [...], a więc po terminie. Ponadto odpowiedź stanowiła odmowę udzielenia informacji publicznej, a nie wezwanie do wykazania interesu publicznego. Z kolei wniosek z [...] nie był tożsamy z wnioskiem z [...]. Spółka pismem procesowym z [...] poinformowała Sąd, że [...] przesłała do strony informację publiczną udzielając jej odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach z [...] i [...]. Z treści odpowiedzi wynika, że: 1. Pomiędzy 6 a 14 kwietnia 2020 r. zostało uszkodzone lewe lusterko zewnętrzne w autobusie należącym do spółki; 2. Autobus ten dysponował monitoringiem; 3. Nr boczny autobusu to [...]; 4. W załączeniu przesłano zdjęcia uszkodzeń pojazdu (4 załączniki); 5. W załączeniu przesłano: - zawiadomienie o uszkodzeniu z [...] (zanonimizowane) – załącznik nr 5; - raport kierowcy o uszkodzeniu pojazdu z [...] (zanonimizowane) – załącznik nr 6; 6. w załączeniu przesłano: - przyjęcie części na magazyn wewnętrzny – załącznik nr 7; - zlecenie wypadkowe – załącznik nr 8 Poinformowano skarżącego, że sprawca ww. zdarzenia został ustalony i złożył wobec spółki oświadczenie o uznaniu winy w zdarzeniu drogowym. Poinformowano też, że autobus o nr bocznym [...] w okresie od 9 do 11 kwietnia 2020 r. nie został uszkodzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wynika, że sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Katalog podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej ma charakter otwarty. Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej K. Sp. z o.o. jest spółką komunalną pełniącą rolę operatora transportu publicznego. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącego wskazać należy, że, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Niewątpliwie żądane informacje dotyczące uszkodzeń autobusów w przedziale czasowym od 6 do 14 kwietnia 2020 r. stanowią informację publiczną. Prowadzi to do konstatacji, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia, zatem winien być procedowany w trybie określonym w u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...], zatem "podstawowy" 14-dniowy termin do jego rozpatrzenia upłynął [...]. Organ odpowiedział na niego dopiero pismem z [...] po wpłynięciu skargi na bezczynność do Sądu. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej, albowiem odpowiedź została jej udzielona [...] i w tym zakresie oczywiście bezprzedmiotowe byłoby zobowiązywanie organu do wykonania czynności, która została już dokonana. Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W rozpatrywanej sprawie odpowiedź na wniosek z [...], strona otrzymała [...]. Już samo zestawienie tych dat świadczy o udzieleniu odpowiedzi z rażącym naruszeniem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wreszcie stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną. Odnośnie tego zauważyć należy, że strona takiego wniosku w skardze nie zawarła, zaś Sąd nie znalazł ku temu podstaw. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Może być stosowana w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udzielenia informacji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie odpowiedź została skarżącemu udzielona, to nie zachodzi obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie realizować powinności obciążających go na mocy u.d.i.p. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny i ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. W konsekwencji również suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, tj. w sytuacji, gdy bezczynność organu doprowadziła do wyrządzenia stronie krzywdy, co uzasadnia przyznanie jej rekompensaty w postaci sumy pieniężnej. Przy czym to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością. (Tak m.in. wyroki: I OSK 3271/19 z 11 sierpnia 2020r., I SAB/Go 4/20 z 23 września 2020r. czy I SAB/Wa 68/20 z 3 lipca 2020r., wszystkie dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie strona takiej szkody nie wykazała. Ponadto organ wskazał, że zwłoka w załatwieniu wniosku wynikała z jego błędnego przekonania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wniosek z [...] jest powtórzeniem wniosku z [...] i został załatwiony pismem wzywającym stronę do wykazania interesu publicznego z [...]. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi w wysokości [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.