I OSK 2809/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 556/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 556/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wypływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z mającymi istotny wypływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów tj. art. 10 k.p.a. (polegającym na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uniemożliwienie jej w tym postępowaniu, przed wydaniem decyzji, zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do tego materiału; art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym, 2) art. 134 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie uchylenia decyzji organu odwoławczego, która w istocie mając na względzie całe postępowanie administracyjne, stanowiła orzeczenie na niekorzyść skarżącej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które okazały się nieusprawiedliwione. Zarzuty kasacyjne, wniesione w rozpoznawanej sprawie, oparte zostały wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, a co - wg skarżącej – miało polegać na tego rodzaju naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 7 i art. 8 k.p.a. a także art. 134 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, oddalając skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2, KW [...], stwierdził bowiem, że (cyt.): "...jakkolwiek Spółka nie została poinformowana o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., to decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona. Skutkiem tego było wniesienie odwołania ze wskazaniem, występujących według Spółki, naruszeń prawa w sprawie. Ponadto, co istotne w tej kwestii, w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca Spółka jednak tego nie wykazała". Z tym stanowiskiem skarżąca nie zgadzała się, podkreślając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności, iż (cyt.): " Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega (..) na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw". W związku z tym skład orzekający uznał, że wprawdzie oczywiście wyżej przytoczone stanowisko skarżącej jest w pełni zasadne, gdyż istotnie w art. 10 § 1 k.p.a. została zawarta zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, co m. in. oznacza, iż organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym niemniej ma rację Sąd Wojewódzki, iż – w realiach tej sprawy – uchybienie to nie miało charakteru istotnego. Sprawa ta była bowiem po raz kolejny rozpoznawana przez organ I instancji, przed wydaniem zaś zaskarżonej decyzji (decyzji Kolegium) skarżąca miała możliwość się wypowiedzieć a przede wszystkim strona nie wykazała w ogóle (ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim, ani w skardze kasacyjnej), aby tego rodzaju naruszenie art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodatkowo przy tym słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę na fakt, iż na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), w którym orzeczono, że art. 1 ust. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które nie miały do tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165, ust. 1 Konstytucji, Zarząd Dzielnicy B. z tej przyczyny nie mógł w tej sprawie uwzględnić wniosku skarżącej a Kolegium nie mogło uznać jej odwołania za zasadne (przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe i nie była zabudowana garażem). W takiej zatem więc sytuacji nie można było mówić, że przedstawione wyżej uchybienie procesowe, które miało miejsce w postępowaniu przed organem I instancji, mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności (bezczynności). Z punktu widzenia więc argumentacji, zawartej w skardze kasacyjnej, istotne jest to, że na podstawie tego przepisu Sąd Wojewódzki był obowiązany zbadać jedynie (aktualnie) zaskarżoną do decyzję, to jest decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Dodać przy tym trzeba, że wcześniej wydana decyzja Kolegium (decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]) uchylająca w całości decyzję Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] marca 2014 r., była także przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Sąd Wojewódzki oddalił wniesioną na nią skargę (wyrok z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 20/16). W tej sytuacji należało uznać, że również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. nie był uprawniony. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.