II OSK 3373/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlano-lnwestycyjnego "N." sp. z o.o. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2776/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-lnwestycyjnego "N." sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 września 2017 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłości postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2776/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Przedsiębiorstwo Budowlano-lnwestycyjne "N." sp. z o.o. z siedzibą w Z., dalej jako spółka, na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 września 2017 r., znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłości. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że spółka pismem z dnia 2 listopada 2017 r. wniosła skargę na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające, że Miejski Konserwator Zabytków w Z. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzgodnienie nowego projektu koncepcyjnego przebudowy i odbudowy konserwatorskiej willi "R." położonej przy ulicy T. w Z. Postanowienie to zostało wydane w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę spółki wskazując, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), stronie służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to zatem postanowienie podlegające kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to złożona na nie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie: 1) art. 45 w zw. z art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zakwalifikowanie pisma skarżącej, niezgodnie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego jako zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, podczas gdy celem skarżącej było, po wyczerpaniu drogi administracyjnej i złożeniu zażalenia w trybie art. 37 K.p.a, złożenie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, co zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, powinno było zostać przez Sąd wzięte pod uwagę, ponieważ o charakterze pisma świadczy jego treść i intencja strony, a nie jego tytuł lub też błędna kwalifikacja przeciwnika procesowego, 2) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego było postanowieniem które nie podlega kontroli sądowej w ramach wykonywania przez sąd administracyjny kontroli administracji publicznej i uznanie, że jest to postanowienie od którego nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, podczas gdy postanowienie to było postanowieniem kończącym sprawę z wniosku spółki, w jej administracyjnym toku i jako takie mogło podlegać sądowej kontroli administracji publicznej a ponadto, skarga miała na celu przyśpieszenie działania organu pierwszej instancji ze względu na bezczynność jaką się wykazał, co powoduje, że skarga jest sprawą z zakresu kognicji sądów administracyjnych, 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (przepis podany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi mimo braku podstaw dla takiego postąpienia, tj. gdy nie zachodzi sytuacja, że "z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne", 4) w związku z zarzutami zawartymi w pkt 1 i 2 powyżej - naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, z ostrożności procesowej także : 5. naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez odmowę zastosowania tych przepisów i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie jego zgodności z prawem, a które to naruszenia (wskazane w pkt 1-4 powyżej) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie doszło do odrzucenia skargi, podczas gdy o ile zostałyby one w sposób prawidłowy zinterpretowane i zastosowane skardze zostałby nadany dalszy bieg i zostałaby przeprowadzona zalecona merytoryczna kontrola zgodności z prawem wydanego postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione zarzuty należy uznać za chybione. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę uznając, że została ona wniosła na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika była pouczona, że przedmiotowe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie, jednocześnie organ poinformował stronę o trybie i sposobie ewentualnego wniesienia skargi na bezczynność. Nadto skargę odrzuconą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesiono za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednocześnie profesjonalny pełnomocnik wielokrotnie oznaczył ją jako wniesioną "na ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr ... z dnia 5 września 2017 r." Dodatkowo spółka umocowała profesjonalnego pełnomocnika "do wniesienia skargi na ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr ... z dnia 5 września 2017 r. (...)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego jasno wynika, że zaskarżono postanowienia z dnia 5 września 2017 r. Jednocześnie wskazać należy na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się swego pełnomocnika. Zdaniem Sądu fakt, że pełnomocnik spółki źle zrozumiał pouczenie organu oraz nie zastosował wskazanego przez organ (właściwego) trybu wnoszenia skargi na bezczynność nie może zostać sanowany przez argumentację skargi kasacyjnej. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 września 2017 r. jest postanowieniem incydentalnym, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie, a co za tym idzie na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 k.p.a. Słusznie również Sąd pierwszej instancji wywiódł, że nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia: (1) art. 45 w zw. z art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną kwalifikację pisma, (2) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądowej, (3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie za nieusprawiedliwione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej wyjaśnić należy, że sądy administracyjne orzekają na podstawie procedury, w obrębie której toczy się postępowanie, z wykorzystaniem instrumentów będących w ich dyspozycji oraz przysługujących im kompetencji. Okoliczność, że ustawodawca przewidział określony sposób wnoszenia skargi, nie powoduje, że w sytuacji niezastosowania się strony do tego wymogu i w konsekwencji poniesienia z tego tytułu negatywnych konsekwencji zostaje naruszone prawo do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1