IV SA/Wa 768/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2021 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia na rzecz [...] S.A. z/s w G. pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Stan sprawy przedstawia się następująco. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2135 ze. zm.), decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydał na rzecz [...] S.A. pozwolenie na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]". Decyzja została skutecznie doręczona inwestorowi – [...] S.A. z/s w G. oraz pozostałym stronom postępowania, tj. [...] Sp. z o.o. z/s w G. oraz [...] S.A. z/s w [...]. Następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Sp. z o.o. w piśmie z 27 stycznia 2021 r., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie prawa oraz interesy uczestników postępowania rozstrzygającego. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2021 r. nr [...] W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że: wyniki postępowania rozstrzygającego zostały ogłoszone [...] września 2020 r. i zamieszczone na stronie BIP Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej; uczestnikami postępowania rozstrzygającego była [...] S.A., [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. z/s w W.; uczestnicy mieli dostęp do wyników postępowania rozstrzygającego oraz dokumentacji dotyczącej tego postępowania, z wyłączeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Minister Infrastruktury wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez [...] Sp. z o.o., ponieważ to podmiot nie mający przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2021 r. Podkreślono, że [...] Sp. z o.o. była wnioskodawcą, który złożył kompletny wniosek w związku z ogłoszeniem nr [...] oraz uczestniczył we wszczętym postępowaniu rozstrzygającym. W ocenie Ministra Infrastruktury, nie przesądza to o przyznaniu Spółce przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] stycznia 2021 r. Potwierdza to również fakt, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2021 r. nie została doręczona [...] Sp. z o.o., co też przyznaje sama Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2021 r. nr [...] wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania: a) art. 134 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek jest niedopuszczalny, w sytuacji gdy był on dopuszczalny i powinien zostać rozpoznany przez Ministra; b) art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, że Spółce nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy, ponieważ nie była ona stroną postępowania, w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że postępowanie dotyczy interesu prawnego Spółki, a tym samym posiada ona status strony postępowania, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego a) art. 23 ust. 1 oraz art. 27k ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich RP w zw. z art. 28 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Spółka nie jest stroną postępowania, mimo faktu, że dotyczy ono jej interesu prawnego; b) art. 27l cyt. ustawy w zw. z art. 28 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez ich niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, że Spółka nie jest stroną postępowania, pomimo faktu, że dotyczy ono jej interesu prawnego; c) art. 27m ust. 1 oraz ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 28 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez jego niezastosowanie, polegające na tym, że Minister odmówił Spółce przymiotu strony w postępowaniu, mimo że decyzja wydana w wyniku postępowania w praktyce stanowi odmowę unieważnienia postępowania rozstrzygającego na wniosek Spółki złożony 15 września 2020 r. d) art. 27m ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że Minister nie wydał odrębnej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną zainicjowaną na skutek złożenia przez Spółkę wniosku o unieważnienie, która to decyzja byłaby adresowana bezpośrednio do [...] Sp. z o.o. W tym stanie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz Spółki kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Lektura uzasadnienia postanowienia wskazuje, że przyczyną uznania, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny było stwierdzenie, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w sprawie, której dotyczy kwestionowana wnioskiem decyzja. Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2021 r. stanowił przepis ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej. Analiza prawna w szczególności przepisów rozdziału 4 działu II wskazuje, że ustawa o obszarach morskich RP nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących ustalenia stron postępowania, jak i nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. w kwestiach, których ustawa nie reguluje (z wyjątkiem art. 27f i art. 37 ust. 1f ustawy). Oznacza to, że zastosowanie ma ogólny przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stanie sprawy istotne znaczenie ma zatem wyjaśnienie pojęcia interesu prawnego. Termin "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, nie został ustawowo zdefiniowany. Niemniej pojęcie interesu prawnego to kategoria normatywna, mająca swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy oraz stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że stosowanie normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu. "Jądrem" interesu prawnego jest więc związek z konkretną normą prawa, mogącą mieć swe źródło w dowolnej gałęzi prawa. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy podmiot legitymuje się interesem prawnym w danej sprawie decyduje norma prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym istotne jest, aby interes ten był indywidualny, konkretny. Do cech interesu prawnego zalicza się również jego realność, co powoduje wykluczenie interesów czysto hipotetycznych. Innymi słowy, o istnieniu interesu prawnego można mówić, kiedy działanie organu wpływa w sposób bezpośredni na normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Natomiast interes faktyczny to stan podmiotu, który jest zainteresowany wynikiem sprawy, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowił podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawnia do żądania stosownych czynności od organu. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi w sferze jego praw. Autor skargi wywodzi legitymację skarżącej Spółki do udziału w postępowaniu z faktu uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o wydaniu pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, dotyczącego wyłącznej strefy ekonomicznej. Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności należy rozpatrywać w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Możliwość wznoszenia oraz wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w wyłącznej strefie ekonomicznej stanowi pewnego rodzaju "limitowane dobro", a proces dojścia do partycypacji w nim opiera się na sekwencji czynności, którą szczegółowo uregulowano rozdziale 4 działu II ustawa o obszarach morskich RP. Przepis art. 27f zd. pierwsze cyt. ustawy wprost jednak mówi, że postępowanie rozstrzygające jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1. Wydanie pozwolenia stanowi zwieńczenie procedury mającej służyć wyłonieniu podmiotu w postępowaniu rozstrzygającym. Ustawodawca nie uzależnił udzielenia wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o unieważnienie postępowania rozstrzygającego. Z treści art. 27p wynika, że unieważnienie postępowania rozstrzygającego stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1. Postępowanie rozstrzygające, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia oraz postępowanie w sprawie unieważnienie postępowania rozstrzygającego to odrębne postępowania, stąd krąg stron postępowań może się nie pokrywać. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia i postępowanie w sprawie unieważnienie postępowania rozstrzygającego mogą natomiast toczyć się niezależnie od siebie. Autor skargi niezasadnie twierdzi, że interes prawny został naruszony na skutek wydania pozwolenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie, skoro ustawodawca wskazał, że uczestnikowi postępowania rozstrzygającego nie przysługuje inny, niż określony w art. 27m ust. 2 i art. 27n, tryb kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozstrzygającym (art. 27o). Wbrew zarzutom skargi interesu prawnego nie można wywodzić z przeświadczenia wnioskodawcy o "lepszości" jego wniosku, gdyż takie subiektywne przekonanie nie stanowi kategorii prawnej. Nie można się podzielić stanowiska autora skargi, że Spółka została pozbawiona prawnej możliwości uzyskania pozwolenia, skoro brała udział w postępowaniu rozstrzygającym, jednak wniosek nie uzyskał największej liczby punktów. Analiza prawna przepisów ustawa o obszarach morskich RP wskazuje, że jeżeli Spółka nie zgadza się z wynikami postępowania rozstrzygającego powinna dążyć do jego unieważnienia, a nie kwestionować wydanie pozwolenia. Interesu prawnego nie można upatrywać w okoliczności uzyskania przez Spółkę kolejno największej liczby punktów. Wydanie pozwolenia kolejnemu uczestnikowi postępowania rozstrzygającego, na podstawie przywołanego przez autora skargi art. 27l, to zdarzenie hipoteczne. Natomiast kategoria interesu prawnego zasadniczo nie zawiera w sobie elementu potencjalności. Interes prawny Spółki zaktualizowałby się dopiero, gdyby ziściła się którakolwiek z przesłanek z tego przepisu, co nie miało miejsca. Nie sposób zgodzić się twierdzeniami autora skargi, że udzielenie pozwolenia, na podstawie art. 23 ust. 1, to odmowa unieważnienia postępowania rozstrzygającego. Przepis art. 27m cyt. ustawy wprost mówi, że minister właściwy do spraw gospodarki morskiej zobowiązany jest do wydania decyzji w sprawie unieważnienia. Brak załatwienia wniosku o unieważnienie postępowania rozstrzygającego należy uznać za okoliczność irrelewantną dla wyniku niniejszej sprawy. Kwestia opieszałości organu w przedmiocie załatwienia wniosku powinna być kwestionowana za pomocą innych środków prawnych, jak skarga na bezczynność (przewlekłość) organu. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ do wydania jednego z wymienionych rozstrzygnięć, a mimo to uchyla się on od tego obowiązku. Przy czym zaskarżenie bezczynności (przewlekłości) jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 8 tego przepisu). Z przepisu art. 27n ustawy, wprost wynika dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Autor skargi nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego Spółka może wywodzić interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia. W skardze przywołano wyłącznie omówione przepisy ustawy o obszarach morskich RP, a przedstawioną argumentacje ograniczono właściwie do zreferowania przebiegu postępowania, który znany był Sądowi po zapoznaniu się z aktami. W stanie sprawy nie można podzielić stanowiska, że Spółka została pozbawiona możliwości poddania wydanego pozwolenia merytorycznej kontroli, skoro analiza przepisów ustawy wskazuje, że ustawodawca nie przyznał legitymacji uczestnikowi postępowania rozstrzygającego, którego wniosek nie uzyskał największej liczby punktów spośród wszystkich uczestników. Natomiast nawet jeżeli wynik postępowania wpływa na możliwość, a właściwie wyklucza, realizację przedsięwzięcia na akwenie objętym wnioskiem, to mamy tu do czynienia z interesem faktycznym, a nie prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.