VII SA/Wa 1029/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 980 zł (słownie dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] marca 2021 r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b") po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla[...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...]stycznia 2021 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i usługami w parterze, infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną na działkach nr ew. [...], [...],[...],[...], [...], [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] dzielnica [...] z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...]Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego wszczętego na wniosek D. M. w ww. sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z pismem D.M. z [...] września 2020 r., PINB zawiadomieniem z [...] października 2020 r. poinformował o wszczęciu na wniosek ww. osoby postępowania administracyjnego w ww. sprawie zgodności zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z[...]maja 2018 r. 2. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją Nr [...] z[...] stycznia 2021 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. 3. D .M. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. 4. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2021 r. Nr [...]. W ocenie organu II instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ wskazał, że właściwe ustalenie stron postępowania, a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia. Zobowiązanie do prawidłowego ustalenia stron postępowania rozciąga się również na organ drugiej instancji, bowiem dotyczy ona każdego etapu postępowania. W opinii [...]WINB, D. M. nie posiada przymiotu strony w ww. postępowaniu administracyjnym. D. M. w piśmie z [...] września 2020 r. wskazała zawarła umowę deweloperską oraz umowę przedwstępną sprzedaży udziału we współwłasności lokalu nr [...] zlokalizowanego na szóstym piętrze (ostatniej kondygnacji) inwestycji przy ul.[...], który to lokal graniczy bezpośrednio z budynkiem na sąsiedniej nieruchomości [...]. [...]WINB wyjaśnił, iż samodzielnym źródłem interesu prawnego nie może być w postępowaniu administracyjnym umowa przedwstępna. Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest bowiem nabycie prawa rzeczowego, np. prawa własności, tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Art. 389 § 1 k.c. w zw. z art. 390 § 1 i 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej, nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogłaby wywodzić w tej sprawie swój interes prawny. D. M. nie przysługuje zatem obecnie prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Natomiast ewentualne przyszłe nabycie ww. tej nieruchomości przez skarżącą nie jest podstawą do uznania, iż posiada ona już teraz interes prawny w sprawie dotyczącej zgodności z projektem budowlanym zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i usługami w parterze, infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną na działkach nr ew.[...], [...], [...], [...],[...], [...] z obrębu[...] przy ul. [...]w [...]. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. nie jest kategorią abstrakcyjną i nie może wynikać ze zdarzeń przyszłych. Skutkiem umowy przedwstępnej jest powstanie stosunku zobowiązaniowego, a nie nabycie prawa do nieruchomości. Jednocześnie zawarcie w wyniku umowy przedwstępnej umowy, np. sprzedaży nieruchomości jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga więc, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości. Zdarzenia przyszłe a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o ewentualnym interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Organ uznał zatem, że skoro D. M. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, to błędnym było wszczęcie przez PINB postępowania na jej wniosek. W tym stanie rzeczy postępowanie to winno skutkować umorzeniem, gdyż wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która w sprawie nie jest stroną, jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z tych względów organ II instancji uchylił decyzję PINB Nr [...] z [...]stycznia 2021 r. w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. 5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną decyzję [...]WINB złożyła D.M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego, b) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób wybiórczy i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów, a nadto nie mające na względzie interesu społeczny i słusznego interesu obywateli, a w szczególności błędnie ustalając, iż skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, czego konsekwencją było umorzenie postępowania administracyjnego. 6. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. 7. Działając w imieniu uczestnika postępowania, [...] z siedzibą w [...] pismem z[...] września 2021 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji [...]WINB z [...] marca 2021 r. w której uchylono decyzję organu I instancji i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wszczęte na wniosek D. M. w sprawie zgodności zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i usługami w parterze, infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną na działkach nr ew.[...], [...],[...],[...], [...], [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] dzielnica [...] z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta[...] Nr[...] z [...] maja 2018 r. Kluczowym argumentem organu II instancji wskazującym na zasadność umorzenia postępowania było to, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż zawarła umowę deweloperską oraz umowę przedwstępną sprzedaży udziału we współwłasności lokalu nr [...] zlokalizowanego na szóstym piętrze (ostatniej kondygnacji) inwestycji przy ul.[...], który to lokal graniczy bezpośrednio z budynkiem na sąsiedniej nieruchomości [...]. Zdaniem organu, samodzielnym źródłem interesu prawnego nie może być w postępowaniu administracyjnym umowa przedwstępna. Zawarta przez skarżącą umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego. Stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. 2. Tymczasem na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu [...] października 2021 r., skarżąca podniosła, że jest właścicielem przedmiotowego lokalu i zawarła umowę przenoszącą własność nieruchomości. Ani pełnomocnik, ani skarżąca nie potrafili jednocześnie wskazać precyzyjnej daty zawarcia umowy, numeru księgi wieczystej lub numeru aktu notarialnego. Wskazana okoliczność nie została również w żaden sposób zasygnalizowana ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani też w skardze do sądu administracyjnego. Sąd korzystając z powszechnie dostępnych narzędzi informatycznych (elektroniczne księgi wieczyste) ustalił, że: - dla lokalu mieszkalnego przy ul. [...] (woj. [...],[...], [...]) prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; - umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia jego własności została zawarta w dniu [...] listopada 2020 r. (Rep. A nr [...] przed zastępcą notarialnym A. K., zastępcą A. R. – notariusza); - w dziale II wskazanej księgi wieczystej ujawniona jest D. A. M.. W ocenie Sądu, wskazana wyżej okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż: - decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] marca 2021 r.; - skarżąca podpisała akt notarialny i zawarła umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia jego własności w dniu [...] listopada 2020 r.; - w dacie wydania decyzji organu II instancji skarżąca była właścicielem przedmiotowej nieruchomości (umowa przenosząca własność) a nie jak stwierdził organ II instancji – miała wyłącznie zawarta umowę przedwstępną. Biorąc pod uwagę powyższe Sądu uchylił decyzję organu II instancji, gdyż w niniejszej sprawie naruszono w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 893/20). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zatem w procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Obowiązkiem organu w każdym postępowaniu administracyjnym jest zbadanie aktualnego stanu faktycznego i prawnego i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem tych ustaleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2905/19). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 445/19). Takim kluczowym zdarzeniem było w niniejszej sprawie posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości w dniu wydania decyzji przez organ II instancji a nie wyłącznie wskazywanie na fakt zawarcia umowy przedwstępnej. Przypomnieć trzeba, że zawarcie umowy przedwstępnej, nie powoduje nabycia przez podmiot prawa nieruchomości. Umowa przedwstępna jest bowiem wyłącznie zobowiązaniem się stron umowy do zawarcia umowy przyrzeczonej, w tym wypadku umowy przenoszącej własność nieruchomości. Jednak dopiero zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości, czyli dodatkowe porozumienie stron obejmujące bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście własności (art. 157 § 2 k.c.) spowoduje nabycie nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1233/14). Stąd Sąd uchylił decyzję organu II instancji jako naruszającą w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej i oceni interes prawny skarżącej, biorąc pod uwagę posiadany przez nią tytuł prawny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] a nie wyłącznie umowę przedwstępną. 3. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.