I SA/Wa 1937/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. K., na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia SKO w [...] wskazało, że I. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. wystawionego przez Prezydenta [...], na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 kpa i podkreślił, że z przepisu tego wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności można wszcząć w stosunku do decyzji lub postanowienia, w myśl art. 126 kpa, zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji, z tym że zamiast decyzji, wydaje się postanowienie. Tytuł wykonawczy, wystawiony przez wierzyciela, jest dokumentem urzędowym, nie jest natomiast decyzją administracyjną czy postanowieniem i dlatego nie mają do niego zastosowania regulacje prawne dotyczące możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania, którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów kpa. Wobec tego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 kpa. I. K. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że jest ono wadliwe. Skarżąca podkreśliła, że [...] czerwca 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz wydanego na jej podstawie tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. Organ nie ustosunkował się zatem w pełni do wniosku. Zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie powyższej decyzji. W tej sytuacji skarżąca wniosła o zmianę postanowienia, ewentualnie jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podkreślić trzeba, że podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jest zasada praworządności oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, dokładnie wyjaśnić sprawę i prowadzić ją w sposób pogłębiający zaufanie strony do podmiotów administracji publicznej (art. 7 i 8 kpa). Przestrzeganie ww. zasad polega w szczególności na dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej woli podmiotu żądającego wszczęcia postępowania i dokonaniu prawidłowej kwalifikacji tego żądania tak, aby przedmiot sprawy był zgodny z jego treścią i sprawa została rozpoznana przez właściwy organ. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku I. K. z [...] czerwca 2017 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. nr [...] wystawionego przez Prezydenta [...], na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Organ nadzoru podkreślił, że tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem, lecz dokumentem urzędowym i nie mają do niego zastosowania regulacje prawne dotyczące możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że skarżąca wnioskiem z [...] czerwca 2017 r., sprecyzowanym pismem z [...] sierpnia 2017 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. nr [...]. Świadczy o tym zarówno treści ww. wniosku, w którym skarżąca wskazała, że występuje o "stwierdzenie nieważności decyzji oraz tytułu wykonawczego", jak i treść pisma z [...] sierpnia 2017 r. precyzującego wniosek, w którym strona wyraźnie podała, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy "decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012 r. oraz wydanego na jej podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].03.2016 r.". Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie jest zatem wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru nie rozpoznał w pełni żądania skarżącej. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wszczęcie postępowania na wniosek wiąże organ administracji publicznej. Innymi słowy organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego i nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. Stronie wnioskującej przysługuje przy tym prawo do modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, która to ewentualna zmiana wiąże organ prowadzący postępowanie. Treść żądania, czy odpowiednio jego zmiana dokonana przez podmiot wszczynający postępowanie, wyznacza stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku zaś istnienia wątpliwości co do treści żądania organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano – organ mając wątpliwości co do treści żądania, wezwał skarżącą do sprecyzowania złożonego wniosku, a następnie wydał zaskarżone postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r., pomijając zupełnie żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że organ miał obowiązek odnieść się do całego żądania objętego wnioskiem strony. Wniesiona skarga jest więc uzasadniona. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i wyda rozstrzygnięcie uwzględniając całość żądania skarżącej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.