III SA/Gd 800/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2021 r., nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną sprzeciwem decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r., nr (...) Wójt Gminy (...) odmówił M.T. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 111 – powoływanej jako: "u.ś.r."), w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M.T. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że M.T. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. Nr (...) z dnia 20 lipca 2015 r., z którego nie wynika, kiedy powstała jej niepełnosprawność. M.T. sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką w sposób należyty. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. M.T. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M.T. zapewnia swojej matce M.T. opiekę niezbędną do codziennego funkcjonowania. M.T. przy poruszaniu się wymaga podtrzymywania mimo, iż porusza się przy użyciu laski. Ze względu na często występujące stany złego samopoczucia; zawroty głowy oraz krótkotrwałe omdlenia istnieje konieczność stałego nadzoru w dzień, a także w nocy. Nie jest ona w stanie wykonywać żadnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wymaga pomocy przy czynnościach pielęgnacyjnych. M.T. wykonuje wszelkie czynności niezbędne matce do normalnego funkcjonowania m.in. podawanie leków, kontrolowanie na bieżąco stanu zdrowia; przygotowywanie posiłków oraz zapewnienie innych potrzeb. M.T. wymaga stałej opieki nie tylko ze względu na wciąż pogarszający się stan zdrowia ale również sędziwy wiek. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że M.T. nie jest w stanie pogodzić świadczonej opieki matce z wykonywaniem pracy zawodowej, i jest ona bezpośrednią przyczyną nie podejmowania przez niego zatrudnienia, co wypełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 14 lipca 2021 r., nr (...), po rozpatrzeniu odwołania M.T. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako: "k.p.a"), uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął za podstawę odmownego rozpatrzenia sprawy przesłankę wieku określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r., w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, bowiem Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedstawiając to stanowisko Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie przez organ I instancji przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. przekładało się na dalsze postępowanie. W ocenie Kolegium nie zbadano w pełni pozostałych okoliczności sprawy. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej, o ile aktywność zawodowa jest obiektywnie możliwa. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływają takie przesłanki jak między innymi wiek takiej osoby, możliwość podjęcia zatrudnienia (w tym jej sytuacja zdrowotna), dotychczasowe doświadczenie zawodowe i staż pracy, możliwość pracy zdalnej, w niepełnym wymiarze itp. Musi przy tym istnieć ścisły związek przyczynowy miedzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Nie jest w tym zakresie wystarczające jedynie oświadczenie (deklaracja) o zaprzestaniu aktywności zawodowej, nie znajdujące innego potwierdzenia w okolicznościach danej indywidualnej sprawy, czy też samo złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Wykazanie związku przyczynowego jest niezbędne dla stwierdzenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie ustalił, czy związek przyczynowy istnieje. Weryfikacji podlegać winna obiektywna możliwość rezygnacji z aktywności zawodowej przez stronę. Kolegium wskazało organowi I instancji, że w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić i ocenić powinien, czy jedynie podjęcie się opieki z uwagi na zakres sprawowanych czynności wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie. Kolegium podkreśliło, że z ustaleń organu I instancji nie wynika, kiedy ostatnio strona pracowała, jaki ma staż zawodowy, od kiedy nie pracuje i kiedy podjął się opieki nad matką. Zdaniem Kolegium pomocniczo ustaleniu i ocenie poddać należy, czy sprawowana opieka może być pogodzona z podjęciem ewentualnego zatrudnienia, czy też nie. Kolegium odróżniło świadczenie pomocy (które nie wymaga rezygnowania z pracy) od konieczności sprawowania opieki (nad osobą, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować). Podkreśliło, że niektóre czynności związane z udzielaniem pomocy z natury rzeczy są czynnościami bardziej lub mniej absorbującymi i czasochłonnymi, dotyczą jednak spraw życiowych i częstokroć są konieczne do wykonania bez względu na fakt, czy odnoszą się do osoby niepełnosprawnej czy też osoby "pełnosprawnej." Na takim tle konieczne jest ustalenie rzeczywistych potrzeb osoby niepełnosprawnej i czy stanowi to jedyny powód rezygnacji z pracy przez stronę. Kolegium oceniło, że czynności takie jak gotowanie, prasowanie, pomoc w domu, wykonywane w każdej rodzinie, przez poszczególnych członków rodziny, nie wymagają rezygnowania z pracy. W ocenie Kolegium przy ustalaniu zakresu opieki sprawowanej przez M.T. należy wziąć pod uwagę czynności, które służyć mają zapewnieniu stałej, całodobowej opieki, zaznaczając przy tym, że takich czynności stanowić nie będzie wykupywanie leków, zapewnienie wizyt lekarskich. Potwierdzenia wymaga zdaniem Kolegium, czy osoba niepełnosprawna wymagającą opieki jest w stanie samodzielnie funkcjonować oraz czy bezwzględnie wymaga stałej obsługi z uwagi na stan zdrowia z określeniem czasu takiej pomocy, czy ma trudności w poruszaniu się, samodzielnym jedzeniu, ubieraniu, zapewnieniu toalety, na co wskazywałby wiek tej osoby. Potwierdzenia wymaga także przyczyna ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności. Natomiast w przypadku takich czynności jak podawanie leków, zabiegi higieniczne Kolegium zleciło wskazanie ich częstotliwości. Ponownego zbadania także wymaga, czy w sprawie chodzi o osobę leżącą (stale, okresowo, mającą trudności w samoobsłudze; na ile zintensyfikowane są w ciągu doby czynności dotyczące opieki), czy wymaga ona szczególnych zabiegów. Powyższe uzasadniało według Kolegium uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego. Wskazał w uzasadnieniu, że orzeczenie o niepełnosprawności matki M.T. zawiera stwierdzenie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co świadczy o spełnieniu warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wynika to z art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, stosownie do § 2 wskazanego przepisu, sąd oddala sprzeciw. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z dwóch powodów. Wskazał na błędną ocenę przesłanki wieku osoby wymagającej opieki, uregulowanej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i tym samym uznanie, że przesłanka ta nie została spełniona oraz niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, by można było stwierdzić, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca na istnieniu związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium poleciło organowi I instancji ustalenie szeregu czynności związanych z wykonywaną opieką, jak i informacji o stanie fizycznym osoby wymagającej opieki oraz ustalenie kiedy skarżący ostatnio pracował, jaki ma staż zawodowy, od kiedy nie pracuje i kiedy podjął się opieki nad matką. W ocenie Sądu powody te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wskazano wyżej, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., dokonana przez organ odwoławczy nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający, by zweryfikować spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia 20 lipca 2015 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności M.T., oświadczenie skarżącego o sprawowaniu opieki oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wszystkie te dowody uznał za wiarygodne organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sporządzony wywiad środowiskowy opisuje na czym polega całodobowa opieka wnoszącego sprzeciw nad M.T.. Niezrozumiałym jest polecenie organowi I instancji potwierdzenie, czy osoba wymagająca opieki ma trudności w poruszaniu się, samodzielnym jedzeniu, skoro w wywiadzie środowiskowym znajdują się takie informacje. Wskazano w nim, że M.T. porusza się przy użyciu laski, jednakże wymaga podtrzymywania przy poruszaniu się, gdyż często ma zawroty głowy, zdarzają się krótkotrwałe omdlenia. Wskazano również, że M.T. nie wykonuje żadnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie przygotowuje posiłków ale samodzielnie je spożywa. Jeśli organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Dotyczy to także wyjaśnienia kwestii dotyczących przebiegu pracy zawodowej strony i daty, w której podjął się on opieki nad matką. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.