II SA/Ol 450/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta Ostródzki (organ I instancji) decyzją z 14 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku z 2 listopada 2021 r., M. D., reprezentującego firmę A, działającego na podstawie pełnomocnictwa na rzecz spółki A S.A. (dalej jako spółka), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie A, gmina A, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], KW nr [...], stanowiącej własność Spółdzielni A, w celu realizacji przez spółkę inwestycji, polegającej na budowie linii kablowej nN 0,4 kV do zasilania obiektu handlowego A, usytuowanego na działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka, działając przez swojego pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z 2 listopada 2021 r., bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona nie zgodziła się z treścią decyzji Starosty Ostródzkiego, wskazującego, że inwestycja planowana przez spółkę nie realizuje celu publicznego. Stwierdzono, że w energię elektryczną ma być zasilony obiekt handlowy, czyli budynek użyteczności publicznej. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 27 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie A, gmina A, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], stanowiącej własność Spółdzielni A , w celu realizacji przez spółkę inwestycji, polegającej na budowie linii kablowej nN 0,4 kV, do zasilania działek: nr [...], nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że planowana inwestycja, polega na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nN 0,4 kV wraz ze złączami, jako nowego obwodu z wolnego pola odejściowego istniejącej szafy kablowej 0,4 kV, przy stacji transformatorowej 15/0,4 kV, a złącze kablowo-pomiarowe ma zasilić działki: nr [...] i nr [...] (przy okazji zasilania obiektu na działce nr [...]). Zgodnie z załączonymi do wniosku warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr [...] oraz z załącznikiem graficznym, planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie linii kablowej 0,4 kV ze stacji transformatorowej usytuowanej na działce nr [...] do szafki pomiarowej na granicy działek: nr [...], nr [...] i nr [...]. W przedmiotowej sprawie inwestycja ma na celu zaopatrzenie w energię elektryczną jedynie dwóch nieruchomości - działki nr [...] (na której zlokalizowany będzie obiekt handlowy A) oraz działki nr [...], z zadeklarowaną przez inwestora możliwością podłączenia w przyszłości nowych odbiorców. Wskazano, że z wyjaśnień inwestora wynika, że budowa przedmiotowej linii kablowej pozwoli w przyszłości wykonać dodatkowe przyłączenia nowych obiektów oraz dokonać rekonfiguracji istniejącej sieci elektroenergetycznej, co poprawi jakość dostarczanej energii. Podkreślono, że sam fakt, że przedmiotowe zamierzenie aktualnie służy przyłączeniu do sieci nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja obecnie dotyczy zasilenia w energię elektryczną dwóch działek, jednak w przyszłości ma posłużyć dalszej rozbudowie do zasilania w energię elektryczną dalszych działek, a także poprawić jakość dostarczanej energii. Ponadto inwestycja ta, co również wskazał Starosta Ostródzki, jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Planowana inwestycja polega na budowie linii elektroenergetycznej o długości 75 m do zasilenia w energię elektryczną obiektu handlowego, realizowanego na działce nr [...], zatem według Wojewody należy uznać, że inwestycja ta, chociaż nie wynika wprost z postanowień części opisowej planu oraz nie jest uwidoczniona w części graficznej, to jest zgodna z ogólnymi postanowieniami miejscowego planu, ponieważ gwarantuje dostawę energii elektrycznej w związku z zaistniałą potrzebą, a taka możliwość jest przewidziana w planie. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w sprawie prowadzone były pomiędzy stronami rokowania, które nie przyniosły skutku. Skargę na decyzję Wojewody wywiodła Spółdzielnia A, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wynikających z ww. przepisów podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchybienie przez organ obowiązkowi zebrania, rozpatrzenia oraz oceny w sposób wszechstronny materiału dowodowego, a ponadto poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający przepisom prawa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i co uzasadnia zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji; - art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, prowadzące do ustalenia wadliwego stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania a przez to niezgodne z prawem rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy; - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że deklaracja inwestora w zakresie planowanej inwestycji stanowi wystarczający dowód na uznanie, że jego zamiarem jest dalsza rozbudowa sieci umożliwiającej zasilanie w energię elektryczną dalszych działek a zatem stanowi inwestycję celu publicznego; - art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 pkt. 2 wskazanej ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że realizacja indywidualnego zamierzenia inwestora może być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, w sytuacji gdy zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając zasady rozwoju sieci energetycznych przewidywały rozwój sieci a w konsekwencji realizację inwestycji celu publicznego, w sposób odmienny od planowanego przedsięwzięcia (które w istocie wykazywało cechy indywidualnego przyłączenia). W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dla terenu nieruchomości, do której na podstawie niniejszej decyzji ma zostać doprowadzona linia nN 0,4 kV, zastosowanie mają postanowienia planu dotyczące części wschodniej. Zdaniem skarżącej, możliwość uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, możliwa byłaby jedynie w ramach budowy linii napowietrzono - kablowej SN 15 kV z odgałęzieniami promieniowo zasilającymi projektowane stacje transformatorowe i linie nN 0,4 kV, w sposób przewidziany w planie dla części wschodniej obszaru objętego planem. Skoro bowiem plan miejscowy określa kierunki rozwoju sieci (wskazując jak mają poszczególne sieci przebiegać i jak mają wyglądać odgałęzienia od nich), zapis ten należy postrzegać jako kwalifikujący wykonywane w oparciu o jego postanowienia inwestycje jako realizujące cel publiczny. Innymi słowy, wszelkie zamierzenia, które nie wpisują się w powyższe regulacje, stanowią wyraz partykularnych dążeń poszczególnych właścicieli działek (którzy w oparciu o zapisy planu mogą planować podłączenie nieruchomości w sposób zgodny z planem rozwoju sieci, ale tego nie realizują). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w Internecie). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na budowie linii kablowej nN 0,4 kV, do zasilania obiektu handlowego A usytuowanego na działce nr [...] - stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ze wskazanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. NSA podkreślił, mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska), że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. NSA wskazał, że art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Podobnie jest w rozpatrywanym przypadku, gdzie inwestycja ma na celu zaopatrzenie w energię elektryczną jedynie dwóch nieruchomości - działki nr [...] (na której zlokalizowany będzie obiekt handlowy A) oraz działki nr [...], z zadeklarowaną przez inwestora możliwością podłączenia w przyszłości nowych odbiorców. Co istotne jednak, z wyjaśnień inwestora wynika, że budowa przedmiotowej linii kablowej pozwoli w przyszłości wykonać dodatkowe przyłączenia nowych obiektów oraz dokonać rekonfiguracji istniejącej sieci elektroenergetycznej, co z kolei poprawi jakość dostarczanej energii. Sam fakt zaś, że przedmiotowe zamierzenie aktualnie służy przyłączeniu do sieci nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Sporna inwestycja wprawdzie aktualnie dotyczy zasilenia w energię elektryczną dwóch działek, jednak w przyszłości ma posłużyć dalszej rozbudowie do zasilania w energię elektryczną kolejnych działek, a także poprawić jakość dostarczanej energii. To z kolei - w połączeniu z charakterem tej inwestycji jako obiektu handlowego służącego lokalnej społeczności - wskazuje na lokalne znaczenie takiej inwestycji, będącej inwestycją celu publicznego. Trzeba mieć również na uwadze, że sieć elektroenergetyczna w mieście to zespół "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od inny odbiorców (vide: wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1133/11, dostępny w CBOSA). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępne w CBOSA). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi A. Według ustaleń wskazanego planu miejscowego działki: nr [...] i nr [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolami [...] - adaptowana zabudowa zakładów produkcyjnych i składów, z możliwością uzupełnień zabudowy oraz "G 25/1 x 6,0/" - droga wojewódzka klasy G wymagająca modernizacji do parametrów określonych w rysunku planu. Na rysunku planu uwidoczniono przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej nN. W § 3 uchwały, w części zatytułowanej "Elektroenergetyka" wskazano zaś, że w celu zaopatrzenia projektowanej zabudowy w energię elektryczną w części północno-wschodniej obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego symbolami [...], [...], [...], należy wybudować promieniowe odgałęzienia z linii SN 15 kV [...], natomiast stacje 15/0,4kV i linie nN 0,4 kV - w zależności od potrzeb. Biorąc pod uwagę wskazane zapisy planu stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan miejscowy dopuszcza bowiem na wskazanym terenie budowę linii kablowej nN 0,4 kV, na działce skarżącej zaś znajduje się wolne pole odejściowe istniejącej szafy kablowej 0,4 kV przy stacji transformatorowej 15/0,4 kV. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 pkt. 2 powołanej ustawy Podnieść należy również, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy, podjęcie których jest niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Analiza znajdującej się w aktach sprawy korespondencji prowadzonej pomiędzy pełnomocnikiem spółki a skarżąca prowadzi do wniosku, że w sprawie prowadzone były pomiędzy stronami rokowania, które nie przyniosły skutku. Skarżąca jednoznacznie odmówiła zgody na udostępnienie jej terenu w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (akta adm., pisma z: 27.08.2021 r. oraz 14.09.2021 r.). Wyjaśnić trzeba, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, dostępne w CBOSA). Należy zatem uznać, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicieli nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.