IV SA/Wa 2896/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018 r. sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w L., uchylił decyzję Starosty S. z [...] maja 2018 r. o odmowie wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. [...] Dystrybucja S. A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) wystąpiła do Starosty S. o wydanie decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu W. gm. S., zezwalającej wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji S. –Ł.. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2018 r. właściciel nieruchomości Ł. B. wskazał, że wyraziłby zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia koniecznej modernizacji linii elektroenergetycznej, ale nie na ustanowienie służebności przesyłu na warunkach określonych przez inwestora. Z tego powodu, Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. odmówił wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Starosty S., wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy napowietrznej linii elektroenegrgetycznej [...] kV S. –Ł. [...]. Pełnomocnik inwestora załączył do wniosku 3 pisma adresowane do właścicieli nieruchomości, w tym pismo z [...] listopada 2017 r. zaproszenie do rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości nr ew. [...]. Pismem z [...] grudnia 2017 r. ponowiona została propozycja ustanowienia służebności przesyłu na działce nr [...] na warunkach określonych w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik inwestora uznał rokowania za zakończone wynikiem negatywnym, gdyż nie doprowadziły one do zawarcia porozumienia. Udzielenie zezwolenia na zakładania i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów pary gazów i energii elektrycznej powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania powinny zmierzać do zawarcia takiego porozumienia z właścicielem które umożliwiłoby przeprowadzenie koniecznych prac związanych z konkretna inwestycją. Proponowane właścicielowi przez inwestora warunki umowy dotyczące służebności przesyłu nie stanowią wypełnienia warunku przeprowadzenia rokowań. Inwestor powinien wykazać nie tylko, że nie doszło do porozumienia z właścicielem w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, ale że właściciel w ogóle nie wyraził zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Zdaniem organ, w tej sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania w kwestii ograniczenia praw do nieruchomości, gdyż prowadzone rokowania dotyczyły jedynie ustanowienia służebności przesyłu, jednej z instytucji cywilnoprawnej w ramach, której można uregulować sposób korzystania przez wnioskodawcę z posadowionej na cudzym gruncie infrastruktury. Jednakże organ I instancji nie zastosował art. 79a § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy, mogłoby doprowadzić do pozbawienia strony prawa do powtórnego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. [...] Dystrybucja S. A. z siedzibą w L. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdy zebrany materiał dowodowy zezwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Podstawą uchylenia decyzji przez organ odwoławczy było naruszenie art. 79a § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony i niewskazanie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane przed wydaniem decyzji. Zdaniem Spółki, zastosowanie tego przepisu nie miało żadnego znaczenia i wpływu na wynik rozstrzygnięcia, skoro przedmiotem oceny były czynności podjęte przed wszczęciem postępowania – to czy przeprowadzono rokowania zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt poinformowania strony, zgodnie z treścią art. 79a § 1 K.p.a. nie miał żadnego wpływu na treść decyzji – na dowody i czynności cywilnoprawnego strony. Wnioskodawca wyraźnie w trybie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokował tytuł do nieruchomości określonych we wniosku tj. służebność przesyłu, a rokowania nie przyniosły skutku. Rozpatrując sprawę, organy obu instancji naruszyły art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlany. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że w ramach rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestor może proponować służebność przesyłu jako formę korzystanie z nieruchomości na potrzeby planowanej inwestycji liniowej, w tym zakresie nie jest związany żadnymi regułami, w gestii organów nie mieści się ocena stanowiska inwestora co do zgłoszonych propozycji. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty co do merytorycznego rozstrzygnięcia, a brak pouczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zgodnie z treścią art. 79a § 1 K.p.a. nie miał znaczenia dla treści decyzji. Wnioskodawca konsekwentnie we wniosku i załączonych dokumentach dał wyraz temu, że w celu przeprowadzenia przebudowy linii zaproponował właścicielowi nieruchomości w ramach rokowań służebność przesyłu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Jedyną przyczyną uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji było ustalenie, że Starosta S. nie zastosował art. 79a § 1 K.p.a., ponieważ nie wskazał wnioskodawcy ([...] Dystrybucja SA) przesłanek zależnych od niego, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane (nieprzeprowadzono w ocenie organów rokowań), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości). W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie tego przepisu przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, mogłoby doprowadzić do pozbawienia strony prawa do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny, a zatem zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić, ponieważ wypacza ono sens regulacji wprowadzonej w art. 79a § 1 K.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że należy ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przed organem I instancji, z uwagi na obowiązek realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), przy czym ponowne przeprowadzenie postępowania miałoby się sprowadzać jedynie do zawiadomienia Spółki o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie oraz poinformowania jej, stosownie do art. 79a § 1 K.p.a., że przedłożone przez Spółkę dokumenty dotyczące rokowań w zakresie ustanowienia służebności przesyłu nie są wystarczające do wykazania, że została spełniona przesłanka warunkująca udzielenie zezwolenia, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wprowadzenie art. 79a K.p.a. ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprowadzenie tej instytucji ma zmierzać do wyeliminowania jak największej liczby odwołań oraz skarg do sądów administracyjnych, a także ponownych postępowań. Zakłada się bowiem, że co do zasady, uzasadnione jest nieznaczne wydłużenie czasu trwania postępowania i wezwanie strony do spełnienia "brakujących" przesłanek, gdyż może ono uchronić administrację i stronę przed udziałem w postępowaniu odwoławczym, sądowoadministracyjnym czy też wszczynaniem kolejnego postępowania (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28). Z akt sprawy wynika, że Spółce zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. Organ pierwszej instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. W treści zawiadomienia organ wyznaczył stronie 7 – dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, jakkolwiek nie poinformował strony, że w ocenie organu przedłożone przez nią dokumenty dotyczące rokowań w zakresie ustanowienia służebności przesyłu nie są wystarczające do wykazania, że została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przeprowadzenie rokowań w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości), a zatem może zostać wydana decyzja odmowna. Spółka nie podnosiła zarzutu, że nie została poinformowana, iż przedstawione przez nią dokumenty dotyczące rokowań w zakresie ustanowienia służebności przesyłu nie są wystarczające, ani nie wskazywała, że dysponuje takimi dokumentami, które mogłaby przedstawić, gdyby została prawidłowo zawiadomiona o takiej możliwości. Wprost przeciwnie Spółka konsekwentnie w odwołaniu i skardze podtrzymuje stanowisko, że wysłane do właścicieli nieruchomości nr [...] zaproszenie do rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu wyczerpuje przesłankę przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, zdaniem Spółki, rokowania zostały przeprowadzone, a przedłożone przez Spółkę dokumenty są wystarczające. Tym samym, w istocie spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni pojęcia rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie celem wysłania Spółce przez organ pierwszej instancji informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wraz ze wskazaniem przesłanek, które nie zostały przez nią na dzień wysłania informacji spełnione (nieprzeprowadzono w ocenie organów rokowań), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) jest nieracjonalne i prowadzi do wydłużenia postępowania w tej sprawie, co jest sprzeczne z ratio legis art. 79a § 1 K.p.a. Należy podkreślić, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie sposób przyjąć, że poinformowanie Spółki w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, iż wysłane do właścicieli nieruchomości nr [...] zaproszenie do rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie wyczerpuje przesłanki przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłoby prowadzić do innego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Spółka konsekwentnie kwestionuje wykładnie przepisów art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjętą przez organy obu instancji. Samo naruszenie art. 79a § 1 K.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na wynik prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, które mogłoby znacząco wpłynąć na wynik sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie może zatem odnieść się do zarzutu naruszenia przez organy art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.