II OSK 73/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 122/21 w sprawie ze skargi A. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A. Y. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 122/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami a nadto stwierdził, że Wojewoda prowadzi postępowanie przewlekle i przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 9 czerwca 2021r. A. Y. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 26 stycznia 2017 r., przekazanego 20 grudnia 2019 r. Zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 26 stycznia 2017 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody Dolnośląskiego. Następnie 5 grudnia 2019 r. wniosła o przekazanie sprawy wg właściwości do Wojewody Wielkopolskiego. W dniu 11 marca 2020 r. pełnomocnik wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. W dniu 10 marca 2020 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia i była to jedyna znana stronie czynność organu, który w szczególności nie podjął merytorycznych czynności i nie zakończył sprawy decyzją. Od złożenia wniosku minęły blisko 53 miesiące, natomiast od przekazania sprawy zgodnie z właściwością – 18 miesięcy. Skarżąca podkreśliła, że organ nie powziął wystarczających czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. W dalszej części uzasadnienia strona, odwołując się do orzecznictwa, omówiła przewlekłość postępowania wywodząc, że w jej ocenie ma ona w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Żądana przez skarżącą kwota pieniężna ma stanowić jednocześnie "karę" dla organu za ignorowanie strony, a także rekompensatę za naruszanie jej praw w prowadzonym postępowaniu. Przeciętne postępowanie winno trwać nie dłużej niż 60 dni. Prowadzenie wielu postępowań przez Wojewodę nie może również przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące, gdyż organ ignoruje wielu cudzoziemców przez miesiące, a niekiedy lata, nie podejmuje reform, nie zwiększa zatrudnienia i nie zmienia podejścia do przewlekłości postępowań. Problemy techniczno-organizacyjne organu obciążają wyłącznie organ, a nie stronę. Pełnomocnik wskazał, że wniósł o zobowiązanie do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, gdyż w innych prowadzonych przezeń sprawach organ zaskarżał wyrok w części, co powodowało wysłanie akt do NSA i dalej odwlekało wydanie decyzji o kolejne miesiące. Końcowo odniósł się do wysokości sumy pieniężnej wskazując wybrane wyroki WSA we Wrocławiu i podkreślając stres i frustrację strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny (obejmujący stan przed przekazaniem akt do Wojewody Wielkopolskiego i skargę w niniejszej sprawie). Organ zaznaczył, że 31 grudnia 2019 r. zostały mu przekazane kserokopie akt sprawy skarżącej i 16 lipca 2021 r. (tj. po wniesieniu skargi) organ zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o przesłanie oryginałów akt sprawy. Następnie odnosząc się do zarzutów strony Wojewoda stwierdził, że otrzymała ona pismo o wszczęciu postępowania 1 lutego 2017 r. W dniu 30 lipca 2021 r. organ wysłał do strony wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej na konto Urzędu Miasta Poznania, a wniosek skarżącej został ponownie wysłany do opiniowania przez służby dnia 2 sierpnia 2021 r. Sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, co wzmogła epidemia. Do opóźnień przyczyniły się również problemy z przepływem dokumentów i informacji pomiędzy Wojewodami Dolnośląskim i Wielkopolskim. Wojewoda stwierdził, że wbrew tezom skarżącej, podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, czego wynikiem jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Końcowo organ zaznaczył, że żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie zostały uzasadnione – bardzo ogólnie odniosła się ona do krzywdy strony; poza środkami zaskarżenia przewlekłości nie składała ona żadnych wniosków, dowodów, nie zapoznawała się z aktami. Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 122/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami a nadto stwierdził, że Wojewoda prowadzi postępowanie przewlekle i przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b P.p.s.a.). Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony, co nie jest sporne. Zdaniem Sądu, z tytułu skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania"), treści zarzutów i wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynikało, że autor skargi (będący radcą prawnym) wyraźnie uczynił jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie przewlekłość postępowania (a już nie bezczynność organu). W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie przewlekłości postępowania, należało poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Sąd wskazał, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, jeśli nawet przyjąć, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, miałaby charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, to powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie ulega zaś najmniejszej wątpliwości, że od 26 stycznia 2017 r. (data złożenia wniosku), a nawet od 31 grudnia 2019 r. (data przekazania kopii akt sprawy Wojewodzie), do dnia wniesienia skargi – 14 lipca 2021 r. minął okres znacznie dłuższy. Wojewoda nawet nie zaprzeczył, że od dnia otrzymania kopii akt skarżącej aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres około półtoraroczny) nie wykonał absolutnie żadnej czynności (nawet w celu pozorowania jakichkolwiek działań). Wojewoda Wielkopolski dopiero po wniesieniu skargi zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie oryginalnych akt sprawy. Nie sposób uznać, by organ prowadził postępowanie w sposób efektywny, gdyż postępowanie w sprawie prowadzone było jedynie w aspekcie formalnym. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zdaniem Sądu, było ewidentne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji) i na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w każdej sytuacji powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1 sentencji). W odniesieniu do argumentacji skarżącej Sąd wskazał, że z art. 14 K.p.a. wynika zasada pisemności. W doktrynie wskazuje się, że specyfika postępowania administracyjnego, realizującego ideę procesu inkwizycyjnego, opartego na ciągu formalnych czynności organu administracji i braku, nie licząc sytuacji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, koncentracji materiału dowodowego w jednym czasie i miejscu, wymusza konieczność pisemnego utrwalenia w aktach sprawy, a następnie uzewnętrznienia ustaleń dokonanych w toku postępowania. Z zasady pisemności wynika dla organu obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej, przy czym obowiązek ten nie odnosi się tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku postępowania administracyjnego, jak np. komunikowania się organu ze stronami, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Art. 14, Nb 2 i 3, Warszawa 2021, dostępny w LEGALIS). Także Sąd, zgodnie z art. 133 zdanie pierwsze P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd nie może domniemywać, tym bardziej na podstawie twierdzeń pełnomocnika strony skarżącej, potencjalnego zakresu zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną organu i na tej podstawie orzekać o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności z lub bez akt sprawy. Sąd stwierdził, że w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4 sentencji) na podstawie art. 151 P.p.s.a. W kontekście wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 15000 zł Sąd zaznaczył, że fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021r., II SAB/Ol 30/21). Sąd stwierdził, że zawodowy pełnomocnik skarżącej bardzo ogólnie odniósł się do żądania przyznania sumy pieniężnej wskazując jedynie stres i frustrację strony skarżącej w związku z brakiem rozpoznania jej wniosku, czy korespondencji w sprawie. Jednocześnie ani z akt, ani z tez pełnomocnika skarżącej nie wynika, by skarżąca od przekazania wniosku w jakikolwiek sposób, poza ponagleniem z 11 lutego 2020 r., a więc relatywnie niedługo po przekazaniu akt sprawy, monitorowała stan postępowania i dążyła do jego przyspieszenia i w konsekwencji zakończenia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy bezczynność wynikała z obiektywnych przyczyn a nie ze złej woli i celowego działania organu, a postępowanie zakończone zostało 19 lipca 2021 r.; 2) art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania tego przepisu i przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ domaga się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zwrócił się ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, wskazując na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego A. Y. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Wielkopolskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 1a P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10). Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. Odnosząc powyższe kryteria do instytucji przewlekłości postępowania organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy: • termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem • znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji nie ma wpływu. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie budzi wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, w ocenie NSA, powinno być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy przewlekłość nastąpiła z przyczyn, na które organ administracji nie miał wpływu. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. O braku należytej staranności świadczyć może np. przeprowadzanie zbędnych dla wyjaśnienia sprawy czynności dowodowych, bezpodstawne zawieszanie postępowania, wysyłanie na zawiadomień na niewłaściwy adres. W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował przewlekłość postępowania Wojewody za przewlekłość mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Małopolski otrzymał kserokopię akt sprawy od Wojewody Dolnośląskiego w dniu 31 grudnia 2019 r. i do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji w sprawie nie zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie. Oznacza to, że miesięczny termin do rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. został przekroczony kilkunastokrotnie. Okoliczność, że Wojewoda otrzymał kserokopię akt sprawy, w których znajdowały się dokumenty nie zawierające potwierdzenia zgodności z oryginałem nie może stanowić usprawiedliwienia do niepodejmowania czynności w sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że jeden organ administracji mógłby przekazać drugiemu organowi administracji akta sprawy zawierające skserowane dokumenty niezgodne z oryginałem. Co więcej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Wojewoda Wielkopolski dopiero po wniesieniu skargi zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie oryginalnych akt sprawy, to jest dopiero po 1,5 roku. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn obiektywnych, na które organ administracji nie miał wpływu. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Z treści wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że skarżącej nie przyznano sumy pieniężnej i skarga w tej części została oddalona. Wbrew zawartemu w zarzucie skargi kasacyjnej twierdzeniu Sąd nie zasądził na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 800 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zasądził też na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 597 zł, które to stwierdzenie z kolei zawarte zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Podstawą zasądzenia zwrotu kosztów postępowania był art. 200 P.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zarzut naruszenia tego przepisu jak też i innych przepisów regulujących kwestię zwrotu kosztów postępowania nie został podniesiony w skardze kasacyjnej, a tym samym nie było podstaw do dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ceny prawidłowości zasądzenia na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.