I OSK 680/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 745/20 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 745/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną wniosła T.A. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...], w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy różnica wysokości świadczeń - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wnioskodawczym w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie mającej ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a strona ma możliwość wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w sytuacji gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uzyskiwaną przez stronę, a ustawa o świadczeniach rodzinnych nie daje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. jest bezzasadny. Zarzut ten nie został należycie uzasadniony, skarżąca kasacyjnie nie powiązała również zarzutu naruszenia powyższych przepisów z tymi przepisami, które legły u podstaw rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i które mogły być w istotny sposób naruszone. Brak powiązania powyższego zarzutu z przepisami prawa materialnego, jak również brak adekwatnego uzasadnienia tego zarzutu powoduje, że w istocie to Naczelny Sąd Administracyjny musiałby dokonać jego konkretyzacji, do czego nie ma uprawnienia. W tej sytuacji zarzut ten należy traktować jako pusty semantycznie, nie niosący żadnej treści. Samo niezadowolenie skarżącej kasacyjnie z wydanego wyroku i oceny dokonanej przez sąd nie przesądza o trafności powyższego zarzutu. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszenie wskazanego przepisu mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie i bezzasadnie odrzucił skargę. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Podobne uwagi można odnieść do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jakim zakresie Sąd nie rozpoznał sprawy w granicach wyznaczonych podstawą prawną i zgłoszonym wnioskiem strony. Samo nieuwzględnienie zarzutów skarżącej, jak również pominięcie zarzutów nieodnoszących się do sprawy nie stanowi samo w sobie o naruszeniu art. 134 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. jako przepisów wynikowych nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mimo ich samodzielnego przywołania należy je rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, bo tylko wykazanie naruszenia tych przepisów mogłoby wiązać się z ewentualnym naruszeniem ww. przepisów poprzez ich niezastosowanie. Przesłanką zastosowania art. 135 P.p.s.a. jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, przywołanym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Artykuł 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby sprawującej opiekę, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazuje liczne i w zasadzie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych posiadanie prawa do jednego z powyższych świadczeń nie staje na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego mimo pobierania świadczeń wyżej wymienionych. Istotna jest jednak również druga z przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli obowiązek wykazania przez osobę ubiegającą się o świadczenie, że gdyby nie konieczność opieki, osoba ta podjęłaby pracę lub inne zajęcie umożliwiające jej uzyskanie niezbędnych dochodów, zaś dotychczasowa rezygnacja z zatrudnienia wynikała z sytuacji rodzinnej – braku możliwości zapewnienia opieki nad osobą niepełnosprawną przez inną osobę. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie nie spełnia powyższej przesłanki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę dochodów z powodu rezygnacji z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast skarżąca uzyskując rodzicielskie świadczenie uzupełniające zrezygnowała z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęła ze względu na wychowywanie dzieci. Powodem rezygnacji z zatrudnienia nie była zatem konieczność opieki nad osobą chorą lecz wychowywanie dzieci. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziłaby do wydania wyroku ustalającego prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości co najmniej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywanym przez nią świadczeniem. Żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku ustalającego skarżącej prawa w ww. zakresie. Brak jest przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podnieść należy, że tylko ustawodawca może wprowadzić, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, pozwalającą na przyznawanie przez organ osobom, które mają ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy i które sprawują opiekę nad osobą wymagającą opieki, wyrównania/uzupełnienia tego świadczenia do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości. W związku z powyższym uznać należy, że przyjęcie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, oznaczałoby naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.