II OSK 3250/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 314/18 w sprawie ze skargi P. B. i E. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr XXX/416/VI/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. B. i E. B. solidarnie na rzecz Miasta Poznania kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 314/18 oddalił skargę P. B. i E. B.(dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Poznania z 17 kwietnia 2012 r. nr XXX/416/VI/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" w rejonie Strumienia Różanego i ulicy Umultowskiej w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp., poz. 2298; dalej plan). 1.2. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 20 grudnia 2017 r. skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, do którego miało dojść poprzez uchwalenie planu. Powołali się na prawo własności działki nr [...] przy ul. [...] w P. Kwestionowanemu planowi zarzucili przekroczenie granic władztwa planistycznego (art. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej: upzp)) oraz naruszenie podstawowych zasad zagospodarowania i zabudowy (art. 1 upzp), co wyrażało się w działaniach planistycznych naruszających ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zdaniem skarżących w planie nie uwzględniono w szczególności, że dla ich działki wydano decyzję o warunkach zabudowy określającą przebieg maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób zdecydowanie inny niż określony w planie. Skutkiem tego doszło, bez usprawiedliwionej podstawy, do pozbawienia właścicieli działki możliwości zabudowy części nieruchomości. 1.3. Pismem z 26 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Poznania w odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że sprowadza się ono do kwestionowania uprawnienia gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w planie decyzji o warunkach zabudowy, a także decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...], organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem decyzja o pozwoleniu na budowę nie traci mocy na skutek wejścia w życie planu miejscowego. W takim przypadku w dalszym ciągu istnieje możliwość zrealizowania inwestycji, niezależnie od postanowień planu dla danej nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy, przed wejściem w życie planu wydano dla działki nr [...] (wydzielono z niej następnie działkę nr [...]) decyzję [...] o pozwoleniu na budowę. Na mapie zasadniczej, na której sporządzono plan, budynek na działce nr [...] został naniesiony zgodnie z wymienionym pozwoleniem na budowę. Położenie tego budynku zostało uwzględnione przy wyznaczaniu w planie linii zabudowy. Prezydent zaznaczył dalej, że budynek na działce nr [...] wybudowany został z istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, co wnioskodawcy sami wskazali w swym żądaniu zmiany planu z 3 sierpnia 2015 r. Wskazując na powyższe organ nie miał wątpliwości, że nie można zarzucać planowi niezgodności z prawem, uzasadniając to nieuwzględnieniem w planie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. 1.4. Skarżący wnieśli skargę na plan miejscowy, domagając się stwierdzenia jego nieważności (względnie stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa) oraz zasądzenia na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze ponowili zarzuty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnili, że rozpoczęli na działce nr [...] budowę budynku mieszkalnego z garażem, magazynem rolniczym i wiatą na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, wydanego po uzyskaniu przez nich w 2006 r. decyzji o warunkach zabudowy. W trakcie budowy wszedł w życie plan. Skarżący zwrócili uwagę, że jego postanowienia stoją w sprzeczności z budową – linia przechodzi przez część budynku. 1.5. W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 12 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powyższą skargę oddalił. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zaznaczył, że plan miejscowy był już wcześniej przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Prawomocnymi wyrokami z 9 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 937/12 oraz z 17 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 873/13, skargi na ww. plan miejscowy oddalono. W związku z tym, że płaszczyzna proceduralna ma charakter uniwersalny, a w wyrokach tych nie stwierdzono "istotnego naruszenia trybu" sporządzania planu, to należy uznać, że nie zaistniała powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności planu wymieniona w art. 28 ust. 1 upzp. Przechodząc do zarzutów skarżących Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne, gdyż skarżący błędnie upatrują po stronie Rady Miasta Poznania nadużycia władztwa planistycznego. Sąd zauważył, że w odniesieniu do działki nr [...] wydano wskazaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy. Nadto 19 września 2006 r. Prezydent Miasta Poznania wydał także pozwolenie na budowę nr [...], na podstawie tychże właśnie warunków zabudowy (zob. k. 88-90 akt sądowych). Powyższe oznacza, że na datę uchwalania planu legalna zabudowa na działce pozostawała określona właściwymi decyzjami. Prezydent przygotowując projekt planu uwzględnił parametry zabudowy wynikające z zatwierdzonego projektu i wyznaczył linię zabudowy w planie miejscowym po obrysie zaprojektowanego budynku. W ocenie Sądu I instancji powyższemu działaniu nie można zarzucić naruszenia władztwa planistycznego. Wręcz przeciwnie – postępowanie organów uczestniczących w procesie planistycznym jawi się jako wychodzące naprzeciw skarżącym i charakteryzuje się poszanowaniem dla rozpoczętych już zamierzeń, zwłaszcza, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sugeruje przeznaczenie działki nr [...] na cele zieleni. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: usg) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego stwierdzającego, że plan miejscowy został wydany z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W związku ze związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutem skargi kasacyjnej, który dotyczy wyłącznie naruszenia art. 101 ust. 1 usg, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej planem miejscowym mają legitymację do zaskarżenia go w trybie art. 101 ust. 1 usg, właśnie z uwagi na naruszenie ich interesu prawnego przez ustalenia tego planu. Naruszenie interesu lub uprawnienia stanowi bowiem konieczny warunek merytorycznego badania zgodności określonych zapisów uchwały z prawem. Jednakże w art. 101 ust. 1 usg nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na plan miejscowy. Przesłanki te określa art. 28 ust. 1 upzp, są to mianowicie: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. 4.4. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak w ogóle naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Nie wskazano przepisu, który został naruszony w sposób istotny przy ustaleniu statusy planistycznego działki nr [...]. Tak skonstruowana skarga kasacyjna wymyka się zatem spod merytorycznej kontroli. 4.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.