II GSK 1518/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 190/20 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE I. Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 190/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę T. M. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z 25 lutego 2020 r. nr [...] o niestwierdzeniu choroby zawodowej. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M. (skarżący) i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 23 kwietnia 2021 r. oraz karty wizyty lekarskiej, na okoliczność aktualnego stanu zdrowia skarżącego i istnienia schorzenia będącego przedmiotem postępowania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – na podstawie art. 174 p.p.s.a. – naruszenie procedury administracyjnej, a mianowicie: 1. Sąd meriti błędnie uznał, iż to w gestii lekarza orzecznika pozostaje decyzja czy uzupełnienie dokumentacji jest w sprawne konieczne, podczas gdy to organ ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, a nie automatycznie przyjmować treść opinii bez gruntownej analizy w celu właściwego zastosowania prawa materialnego, 2. Sąd meriti błędnie uznał, iż organ w niniejszej sprawie nie miał obowiązku żądać od lekarzy orzeczników wskazania objawów charakterystycznych dla danego schorzenia bowiem takiego obowiązku nie nakłada prawodawca, podczas gdy mając na uwadze przepisy art. 7. 77 § 1. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy organ z uwagi na szereg wątpliwości winien od lekarzy orzeczników zażądać takich informacji, 3. Sąd meriti uznał że regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów k.p.a. podczas gdy usytuowanie hierarchiczne w systemie prawa tych aktów wyklucza taką możliwość, rozporządzenie ma wyłącznie charakter komplementarny wobec ustawy a nie charakter aktu prawnego wyłączający stosowanie kodeks postępowania administracyjnego, 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu obowiązku rozpoznania skargi na decyzję w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionych przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze: - błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy administracyjne oraz lekarzy orzeczników którzy uznali, iż dla uznania choroby zawodowej konieczne jest stwierdzenie istnienia choroby zawodowej w przeciągu roku od dnia zaprzestania wykonywania pracy, a nie stwierdzenia udokumentowanych objawów choroby. - nie ustosunkowaniu się i pozostawieniu bez rozpoznania przez organy administracyjne oraz lekarzy orzeczników dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie objawów chorobowych w okresie roku od zaprzestania wykonywania pracy przez T.M.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i w tym zakresie rozpoznał sprawę. 2. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, mająca charakter normy szczególnej, wyłącza odpowiednie stosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., co do określenia koniecznych elementów uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, w zakresie wykraczającym poza ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może pominąć te elementy uzasadnienia wyroku, które wykraczają poza ocenę zarzutów i są przy tym zbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia i wypełnienia funkcji informacyjnej uzasadnienia wyroku NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać merytorycznej ocenie wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wskazana zasada jest związana z ustawowo określonym modelem kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym rozpoznanie sprawy przez NSA ogranicza się do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). 4. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do ich oceny zauważyć należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne muszą być uzasadnione, co oznacza, że w skardze kasacyjnej nie można ograniczyć się jedynie do wskazania przepisów prawa, które miały zostać naruszone, bowiem niezbędne jest uzasadnienie takiego zarzutu i wykazanie, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być więc skonstruowane w sposób umożliwiający powiązanie powoływanych w nim twierdzeń i wniosków z zastosowaniem konkretnych przepisów prawa, które autor skargi kasacyjnej uznał za naruszone. Podkreślić dodatkowo trzeba, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde stwierdzone uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania istotne znaczenie ma istnienie rzeczywistego związku pomiędzy domniemanym uchybieniem a wydanym w sprawie orzeczeniem, którego wystąpienie byłoby podstawą założenia o prawdopodobieństwie odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyby sąd pierwszej instancji nie dopuścił się tego uchybienia. 5. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jedynie w niewielkim zakresie spełnia powyższe wymagania. Całkowicie nieusprawiedliwione są – w świetle omówionych zasad postępowania kasacyjnego – zarzuty wskazane w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów prawa, ograniczając się do postawienia tezy o błędnym poglądzie sądu pierwszej instancji, który – zdaniem autors skargi kasacyjnej – uznał, że "w gestii lekarza orzecznika pozostaje decyzja czy uzupełnienie dokumentacji jest w sprawne konieczne, podczas gdy to organ ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, a nie automatycznie przyjmować treść opinii bez gruntownej analizy w celu właściwego zastosowania prawa materialnego". 6. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że sąd pierwszej instancji wyżej opisanego poglądu nie wyraził. WSA stwierdził wprost, że "prezentowane przez skarżącego dowody nie obaliły mocy dowodowej orzeczeń wydanych przez uprawnione do stwierdzania choroby zawodowej podmioty". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że "wnioski strony skarżącej w zakresie gromadzenia materiału dowodowego były uwzględniane i przedstawiane placówkom orzeczniczym, co odzwierciedlają akta sprawy", zauważając przy tym, że Instytut Medycyny Pracy – odnosząc się do danych zawartych w dokumentacji medycznej skarżącego – stwierdził w niej "jednostkowe rozpoznanie zapalenia pochewki ścięgien długich prostowników palców po stronie prawej, które pojawiło się u orzekanego w wyniku badania USG prawego łokcia i przedramienia, ale dopiero 9 grudnia 2013 r., a zatem po wskazanym okresie 1 roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym". Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, uznając to za najistotniejszą okoliczność w sprawie, że Instytut Medycyny Pracy w przeprowadzonym badaniu nie stwierdził "cech zapalenia pochewek ścięgnistych zginaczy (nadgarstków), czyli, że są wprawdzie podstawy (z treści dokumentu z 9 grudnia 2013 r.) do rozpoznania przebytego (czyli w przeszłości) zapalenia ścięgien długich (prostowników), jednak w chwili obecnej brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłego charakteru schorzenia". Autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji w powyższym zakresie, nie wykazując nawet związku pomiędzy przytoczonym twierdzeniem skargi kasacyjnej a naruszeniem prawa przez WSA. Jest to konsekwencją pominięcia w skardze kasacyjnej wskazania przepisów prawa, które miałby naruszyć sąd pierwszej instancji, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie dalej idącej analizy podniesionego zarzutu. 7. Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej, jakoby WSA błędnie uznał, że organ "nie miał obowiązku żądać od lekarzy orzeczników wskazania objawów charakterystycznych dla danego schorzenia", gdy zdaniem skarżącego "organ z uwagi na szereg wątpliwości winien od lekarzy orzeczników zażądać takich informacji" – art. 7, 77 § 1. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w spornym postępowaniu kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy skarżącego było ustalenie – w oparciu o zgromadzone dowody – czy spełnione zostały przesłanki powstania choroby zawodowej skarżącego, a jest oczywiste w świetle obowiązującego prawa, że rozpoznania choroby zawodowej może dokonać wyłącznie jest lekarz, który spełnia wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach (§ 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Właściwy lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej (albo o braku podstaw do jej rozpoznania) na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej nie ma na celu ustalania zestawu "objawów charakterystycznych dla danego schorzenia", jak chce autor skargi kasacyjnej, lecz rozpoznanie choroby zawodowej, w oparciu o istniejący stan wiedzy medycznej, przy uwzględnieniu wyników badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego konkretnej osoby. Dowody te podlegają ocenie przez lekarza specjalistę w zakresie chorób zawodowych, znającego charakter i specyfikę chorób zawodowych, który z tej racji ma właściwe kompetencje do wyciągnięcia wniosków odnośnie zarówno rozpoznania samej choroby, jak i ustalenia przyczyny jej wystąpienia, a w szczególności związku z istotnym narażeniem zawodowym, będącym cechą choroby zawodowej. Trafnie ustalił sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie wymagania związane z prawidłowością postępowania prowadzonego w celu rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej zostały spełnione, a oceny tej autor skargi kasacyjnej nie podważył. 8. Zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej jest wadliwy, bowiem nie zawiera wymaganego określenie podstaw kasacyjnych (zob. wyżej, pkt 3 uzasadnienia). Podzielić należy pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawowym warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie cyt. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej i w przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem – organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Inspektor sanitarny, wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek organizacyjnych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3809/19). 9. Także zarzuty zawarte w punktach 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Jest też istotne, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest właściwy dla skutecznego podważenia prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Natomiast, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego przez sąd pierwszej instancji stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, gdyż sąd ten może naruszyć wskazany przepis jedynie w takiej sytuacji, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na obiektywnie istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd pominął, ewentualnie wtedy, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był ich pominąć. 10. Wyżej określone przesłanki nie zostały w przypadku analizowanej skargi kasacyjnej spełnione. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucił sądowi pierwszej instancji nie odniesienie się – jak to ujęto – do "błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy administracyjne oraz lekarzy orzeczników którzy uznali, iż dla uznania choroby zawodowej konieczne jest stwierdzenie istnienia choroby zawodowej w przeciągu roku od dnia zaprzestania wykonywania pracy, a nie stwierdzenia udokumentowanych objawów choroby". Ponadto podniesiono, że WSA zaakceptował pominięcie "dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie objawów chorobowych w okresie roku od zaprzestania wykonywania pracy przez T. M.". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ustalenia sądu pierwszej instancji nie mogły być skutecznie podważone, co przesądza o bezzasadności omawianego zarzutu. Niezależnie od tej wady zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że sąd pierwszej instancji przypisywanego mu poglądu nie przedstawił, stwierdzając przy tym – całkowicie odmiennie od twierdzenia autora skargi kasacyjnej – że "w okresie - określonym przez normodawcę w załączniku do rozporządzenia - od ustania narażenia zawodowego, wymagane jest wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych, a nie jest konieczne w tym czasie rozpoznanie konkretnej jednostki chorobowej". Także więc i z tego względu analizowany zarzut skargi kasacyjnej okazał się bezpodstawny. 11. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – "poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu obowiązku rozpoznania skargi na decyzję w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą", przypomnieć należy, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie. WSA może bowiem je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16), zaś istotne jest, aby z rozważań sądu wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Bezsprzecznie ten obowiązek sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie spełnił w całości, gdyż wskazał, że "obie jednostki orzecznicze I i II stopnia zgodnie wykluczyły stwierdzenie przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki", nie kwestionując incydentalnego rozpoznania zapalenia pochewki, a nadto nie stwierdzając w aktualnym badaniu istnienie cech zapalenia pochewek ścięgnistych zginaczy, co świadczy o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego charakteru schorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby przedstawiona wyżej ocena była nieusprawiedliwiona, bowiem znajduje ona potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 12. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, odstępując jednocześnie od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę sytuacje osobistą skarżącego.