OSK 1917/04

TEZY Przez przeciętne miesięczne wynagrodzenie, stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, o którym mowa w art. 37j ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ należy rozumieć tylko wynagrodzenie uzyskiwane ze stosunku pracy lub stosunku służbowego, nie zaś kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r. 3/II SA/Gd 552/02 w sprawie ze skargi Elżbiety N. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 24 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego - uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę (...). UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. 3/II SA/Gd 552/02 uwzględniając skargę Elżbiety N. uchylił decyzję Wojewody K.-P. z dnia 24 stycznia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia 10 grudnia 2001 r. przyznające zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 procent. W uzasadnieniu wyroku sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż Elżbieta N. spełnia przesłanki do nabycia zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, gdyż zamieszkuje na terenie powiatu /gminy/ uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Elżbiecie N. przyznano zasiłek w kwocie 572,10 zł, co stanowi 120 procent zasiłku dla bezrobotnych. Przy ustalaniu zasiłku przedemerytalnego należy bowiem uwzględnić art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym kwota zasiłku przedemerytalnego nie może przekraczać 90 procent przeciętnego wynagrodzenia stanowiącego podstawę składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. W odniesieniu do skarżącej, która poprzednio prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą wzięto pod uwagę 90 procent przeciętnego wynagrodzenia z okresu 2 miesięcy /października i listopada 2001 r./. Do przeciętnego wynagrodzenia nie zaliczono - na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1990 nr 4 poz. 192 ze zm./ kwoty odprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent a zarzuciła organom, iż nie uwzględniły wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy, a jedynie z ostatnich dwóch. Uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, który na podstawie art. 11 ust. 2 noweli z dnia 17 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi co do zasady 120 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Jednakże, stosownie do ustępu 3 art. 37j, wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jednocześnie, wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i nie może być niższa od 120 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Niewątpliwym jest, iż skarżąca zamieszkuje na terenie powiatu /gminy/ uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a jej stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Przyznanie jej zasiłku w podwyższonej wysokości zależy zatem od wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez nią w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Zdaniem sądu treść przepisu art. 37j ust. 4 ustawy wskazuje, że ustawodawca, nakazując liczyć przeciętne miesięczne wynagrodzenie strony, wyraźnie wskazał okres, który podlega badaniu. Zgodnie z jego intencją, chodzi o okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Skarżąca wniosek ten złożyła w dniu 20 listopada 2001 r. a zatem należy uwzględnić okres 12 miesięcy - od listopada 2000 r. do października 2001 r. Organy administracji biorąc pod uwagę wynagrodzenie skarżącej osiągane przez nią w listopadzie 2001 r. naruszyły zatem art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tym samym dokonując błędnego obliczenia przeciętnego wynagrodzenia skarżącej. Ponadto organy administracji naruszyły przepis jeszcze z tego powodu, że nie uwzględniły podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Wprawdzie powołany przepis mówi o wynagrodzeniu, co zazwyczaj wiąże się ze stosunkiem pracy, jednakże taka wykładnia literalna tegoż przepisu naruszałaby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Przy wykładni zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji osoby prowadzące działalność gospodarcza nie otrzymywałyby żadnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co sprawiałoby, że zawsze otrzymywałyby zasiłek w wysokości 120 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych w odróżnieniu od osób zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę, które mogłyby otrzymać ten zasiłek w wysokości 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Takie zróżnicowanie nie jest niczym uzasadnione, a zatem, art. 37j powołanej ustawy należy tak interpretować, aby pod pojęciem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy - w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą - rozumieć odpowiednie dla nich przeciętne miesięczne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Wskazane naruszenie art. 37j ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowanie decyzji w pierwszej instancji, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że po pierwsze - przy obliczaniu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej nie uwzględniono okresu oraz dochodów skarżącej, które osiągała w czasie, gdy prowadziła działalność gospodarczą i odprowadzała z tego tytułu składkę na ubezpieczenie społeczne; po drugie, dokonując ustaleń w zakresie wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej organy uwzględniły okres tylko 2 miesięcy - zamiast 12 miesięcy - przy czym podkreślenia wymaga fakt, że okres ten został ustalony nieprawidłowo, gdyż organy nie powinny do okresu 12 miesięcy wliczać listopada 2001 r., zatem powinny uwzględniać przeciętne wynagrodzenie od listopada 2000 r. do października 2001 r. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organy prawidłowo ustaliły wysokość przeciętnych miesięcznych dochodów skarżącej z okresu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku to być może skarżąca spełniałaby warunki do uzyskania zasiłku wyższego niż 120 procent zasiłku dla bezrobotnych. Z powyższych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Sąd wskazał nadto, iż rozpoznając sprawę ponownie organ ustali przeciętne miesięczne dochody osiągane przez skarżącą w okresie od listopada 2000 r. do października 2001 r., uwzględniając przy tym także dochody uzyskane przez nią z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiące podstawę do odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne z tegoż tytułu. Na podstawie tych ustaleń organ oceni, czy przyznany skarżącej zasiłek przedemerytalny przekracza 90 procent ustalonej kwoty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda K.-P., reprezentowany przez radcę prawnego Małgorzatę W. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez przyjęcie, że pod pojęciem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, o którym mowa w powołanym przepisie rozumieć należy również przeciętne miesięczne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą. Skarga domaga się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi względnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podważając wykładnię, dokonaną przez Sąd Wojewoda podniósł, że ustawodawca używając w art. 37j ust. 4 sformułowania "przeciętne miesięczne wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy" użył go nieprzypadkowo. Interpretując ten przepis w odniesieniu do całej regulacji tej ustawy należy zauważyć, że ustawodawca w art. 23 odróżnia poszczególne okresy uprawniające do zasiłku, od których zależy nabycie prawa do świadczeń przewidzianych powołaną ustawą, czy ich wysokość. Skoro zatem w art. 23 ustawa rozróżnia m.in. okres zatrudnienia, w czasie którego uzyskuje się wynagrodzenie i okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i podleganie z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu, to nie tylko wykładnia literalna ale i systemowa przepisu art. 37j przemawia za przyjęciem, iż w przepisie tym chodzi wyłącznie o wynagrodzenie za prace w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie jest trafna argumentacja, że przy przyjęciu powyższej wykładni osoby prowadzące działalność gospodarczą i spełniające warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego mogłyby pobierać zasiłek tylko w wysokości 120 procent zasiłku dla bezrobotnych. Jedną z ustawowych przesłanek do uzyskania tego zasiłku o podwyższonej do 160 procent wielkości jest rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Jeśli nawet w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny osoba uprawniona prowadziła działalność gospodarczą to ażeby w ogóle mogła ubiegać się o ten zasiłek /w wysokości 160 procent/ musiałaby w tym okresie pozostawać w stosunku pracy. Tylko wtedy można mówić o rozwiązaniu stosunku pracy i to z przyczyn dotyczących pracodawcy. Tym samym ostateczna wysokość zasiłku przedemerytalnego zależeć będzie od wysokości osiąganego w okresie zatrudnienia wynagrodzenia za pracę. Nie będzie zaś mieć znaczenia fakt czy zatrudnienie to trwało 12 miesięcy, czy np. 1 miesiąc, bowiem decyduje wysokość wynagrodzenia. Gdyby zatem 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej z października 2001 r. wynosiło co najmniej 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych skarżąca byłaby uprawniona do zasiłku w takiej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 37j ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ narusza prawo. W myśl art. 37j ust. 3 ustawy zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości do 160 procent kwoty bazowej przysługuje osobie zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz jego pobierania w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. O wysokości zasiłku zgodnie z ust. 4 tegoż artykułu decyduje wysokość pobieranego wynagrodzenia przez zwolnionego z pracy, gdyż zasiłek ten nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy i nie może być niższy od 120 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Ustawodawca nakazał w omawianym przepisie dla potrzeb wyliczenia zasiłku przedemerytalnego uwzględnienie przeciętnego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Sytuacja taka odnosić się będzie do tych zwolnionych z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy, którzy w tym charakterze przed zwolnieniem pracowali w ramach stosunku pracy co najmniej rok. W sytuacji takiej jak w przedmiotowej sprawie, w której zostało ustalone, iż skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, a przed rozwiązaniem stosunku pracy pozostawała w zatrudnieniu tylko przez okres niepełnych dwóch miesięcy /październik i 17 dni listopada 2001 r./ uwzględnienie tak wyliczonego przeciętnego wynagrodzenia nie jest możliwe. Zasadnie zatem organy przyznały jej zasiłek w wysokości 120 procent zasiłku dla bezrobotnych określony w art. 37j ust. 4 jako minimalny, gdyż 90 procent wynagrodzenia miesięcznego osiągniętego przez Elżbietę N. w październiku 2001 r. stanowiłoby kwotę niższą niż określona w ustawie. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy ubiegający się o podwyższony zasiłek przedemerytalny prowadził uprzednio pozarolniczą działalność gospodarczą należy oprócz wynagrodzenia uwzględnić przeciętne miesięczne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w rozmiarze obejmującym łącznie 12 miesięcy. Przedstawioną w tym zakresie przeciwstawną argumentację, zamieszczoną w skardze kasacyjnej, należy uznać za trafną. Ustawodawca, który w art. 23 określił szeroko przesłanki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie przypadkowo w art. 37j ust. 4 posłużył się tylko jednym pojęciem wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości przysługuje bowiem tylko tym osobom mieszkającym na terenie uznanym za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, którzy zostali zwolnieni z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Szczególną ochroną objęto więc tylko te osoby, które z przyczyn zakładu pracy zostały zwolnione lub rozwiązano z nimi stosunek służbowy. Nie tylko więc wykładnia gramatyczna, systemowa, ale także logiczna przemawia za tym, iż jako podstawę wliczenia wielkości zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent należy uwzględniać wynagrodzenie za pracę w ścisłym znaczeniu. Innymi słowy przez przeciętne miesięczne wynagrodzenie, stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, o którym mowa w art. 37j ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ należy rozumieć tylko wynagrodzenie uzyskiwane ze stosunku pracy lub stosunku służbowego, nie zaś kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Błędnie zatem Sąd uchylił zaskarżone decyzje odpowiadające prawu nakazując organom uwzględnić także dochody uzyskane przez Elżbietę N. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiące podstawę do odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne w okresie od listopada 2000 r. do października 2001 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżony wyrok, zaś skargę na decyzję ostateczną oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 powołanej ustawy.