I OSK 1369/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 408/11 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 408/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Sędzia ppłk M. B. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku Zastępcy Prezesa Wojskowego Sądu Garnizonowego w K. Uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], został przeniesiony w stan spoczynku z dniem 2 lipca 2010 r. Następnie Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], wypowiedział skarżącemu stosunek zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu 7 marca 2011 r. Dnia 22 sierpnia 2011 r. M. B. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej na podstawie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659). W dniu 18 października 2011 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, polegająca na zaniechaniu dokonania obligatoryjnego wypowiedzenia skarżącemu stosunku zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659), która weszła w życie w dniu 17 czerwca 2011 r. Wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do dokonania wypowiedzenia skarżącemu stosunku zawodowej służby wojskowej w oparciu o art. 5 ust. 2 w terminie 30 dni lub zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do uznania istnienia obowiązku do złożenia takiego wypowiedzenia w terminie 30 dni. Nadto, zażądał stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr 13 Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, iż przepis art. 5 ust. 2 nie jest przepisem przejściowym, zachowującym ważność uprzednio złożonych wypowiedzeń, ani też nie jest przepisem obowiązującym z mocą wsteczną. Jest normą prawną ustanawiającą kategoryczny obowiązek dla organu, z chwilą wejścia w życie omawianej zmiany ustawowej. W ocenie skarżącego, pojawienie się powyższej normy prawnej spowodowało, że odpadła w stosunku do niego dotychczasowa podstawa prawna złożonego już wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie znajduje się w bezczynności, gdyż wypowiedział już skarżącemu stosunek służby wojskowej. Wskazany zaś w skardze przepis nie zawiera unormowania nakładającego na organ obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wydanych już rozstrzygnięć, dotyczących wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 149 § 1 P.p.s.a. i opisanej w nim instytucji skargi na bezczynność organu. Stwierdził, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy na organie spoczywa prawny obowiązek podjęcia ściśle określonych działań, a organ działań tych nie podejmuje. W omawianej regulacji prawnej ustawodawca wprost więc nawiązuje do rezultatu, jaki ma powstać wskutek podjęcia działań przez organ. Stąd więc, badając problematykę bezczynności organu, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy określony skutek nastąpił, czy też nie. Dopiero bowiem brak wystąpienia konkretnego skutku potwierdza okoliczność, iż organ popadł w bezczynność. Przechodząc do meritum sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynności organu skarżący upatrywał w niezastosowaniu wobec niego normy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659). Skonstatował, że przepis ten regulował wypowiedzenie stosunku zawodowej służby wojskowej sędziom zniesionych sądów wojskowych. Okolicznością niesporną w sprawie było to, iż skarżący decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Poza sporem pozostaje również to, że przepis prawa, w którego niezastosowaniu przez organ, skarżący dopatruje się bezczynności, wszedł w życie z dniem 17 czerwca 2011 r. Zestawienie ze sobą ww. dat prowadzi do konkluzji, iż przepis art. 5 ust. 2 omawianej ustawy wszedł w życie po upływie około pięciu miesięcy od chwili zaistnienia, w odniesieniu do skarżącego, skutku, którego przedmiotowa norma prawna dotyczy. Skarżący około pięć miesięcy wcześniej został już bowiem zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ma możliwości skutecznego sformułowania zarzutu bezczynności organu, odnośnie zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej. W sytuacji bowiem, gdy organ wykonał ciążący na nim obowiązek i zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej, brak jest podstaw by twierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Nadto, treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zawiera w sobie nakazu dla organu, by stosował go mimo wcześniejszego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej. Przyjmując zaś hipotetycznie za trafny tok rozumowania skarżącego, to omawiany przepis, aby mógł być podstawą do działania organu w realiach niniejszej sprawy, powinien zawierać odniesienie do wcześniej wydanej decyzji o zwolnieniu ze służby. Według Sądu, nie można uznać, iż racjonalny ustawodawca nie zawarłby szczegółowych rozwiązań ustawowych, gdyby zamierzał naruszać zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W sytuacji zaś braku rozstrzygnięć ustawowych powyższej kwestii, w ocenie Sądu pierwszej instancji, argumenty zawarte w skardze są chybione. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Ministra Obrony Narodowej o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej. Wskazał, iż norma zawarta w art. 135 P.p.s.a. daje Sądowi administracyjnemu możliwość głębszej ingerencji w rozstrzygnięcia organu dotyczące skarżącego, lecz jedynie w sytuacji, gdy Sąd uwzględnia skargę. Treść wyroku zapadłego w niniejszej sprawie uniemożliwiała więc zastosowanie przywołanego przepisu. Skargę kasacyjną wniósł M. B. Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.: I. Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659) – polegający na jego błędnej wykładni przejawiającej się przyjęciem, że przepis ten nie nakazywał Ministrowi Obrony Narodowej po dniu 17 czerwca 2011 r. tj. po wejściu w życie tej ustawy – złożenia wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej "wobec sędziów sądów wojskowych zniesionych sądów przeniesionych uprzednio w stan spoczynku" w tym wobec skarżącego, pełniącego nadal do dnia 31 sierpnia 2011 r. zawodową służbę wojskową i w konsekwencji w realiach niniejszej sprawy, nie miał zastosowania, mimo spełnienia wszystkich przesłanek jego zastosowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: II. Naruszenie art. 149 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędy przyjętych samodzielnie, zamieszczonych w uzasadnieniu, ustaleniach stanu faktycznego sprawy, nie odpowiadające rzeczywistości, nie będące pełnym i rzeczywistym wyjaśnieniem (przedstawieniem) stanu sprawy, a polegających na przyjęciu niezgodnie z prawdą, iż: - skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na ok. 5 miesięcy przed wejściem w życie w dniu 17 sierpnia 2011 r. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659), podczas gdy skarżący zwolniony został z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 sierpnia 2011 r. tj. po niemal 3 (trzech) miesiącach od wejścia w życie rzeczowej ustawy, skutkuje niezasadnym oddaleniem skargi III. Naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przejawiające się tym, iż sąd sprawując kontrolę działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, niezasadnie oddalił skargę skarżącego, mimo naruszenia przez organ: zasady legalizmu, stania na straży praworządności, pogłębiania zaufania obywatela wobec organów (państwa) manifestującej się bezprawnym nie wykonaniem normy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659) IV. Naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 13 z dnia 27 stycznia 2011 r. dotyczącej wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek ku temu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy Minister Obrony Narodowej pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku M. B. polegającej na "zaniechaniu dokonania obligatoryjnego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 5 ust.2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 659), czy też nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego bezczynności. Podkreślić należy, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w art.3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W związku z powyższym wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale również w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie uważał, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w skardze kasacyjnej, w oparciu o art.174 pkt 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw, nie mógł być skuteczny w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu. Ocena wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dotyczyła legalności decyzji wydanej przez organ wojskowy, lecz jego bezczynności. Skarga M. B. , wniesiona do sądu administracyjnego, w oparciu o art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dotyczyła bowiem bezczynności Ministra Obrony Narodowej w wydaniu decyzji w przedmiocie wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W tym też przedmiocie orzekał Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok na podstawie art.149 P.p.s.a. Ocena, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu wymagała natomiast rozważenia, czy w świetle art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych i niektórych innych ustaw Minister Obrony Narodowej był obowiązany do dokonania w stosunku do M. B. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w trybie art.114 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pomimo tego, że w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja tegoż Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 13, o wypowiedzeniu M. B. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W sprawie jest niesporne, że na mocy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie zniesienia niektórych wojskowych sądów garnizonowych oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 32, poz. 175), Wojskowy Sąd Garnizonowy w K., w którym skarżący pełnił służbę na stanowisku Zastępcy Prezesa został zniesiony z dniem 1 lipca 2010 r. W związku ze zniesieniem tego Sądu, uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], M. B. został przeniesiony w stan spoczynku z dniem 2 lipca 2010 r. Następnie Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], wypowiedział wyżej wymienionemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, która wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Na mocy tej decyzji nabył on prawo do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w określonym trybie i wynikającym z niego terminie ustawowym. W okresie w którym M. B. przebywał na wypowiedzeniu, w dniu 17 czerwca 2011 r., weszła w życie powołana ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 5 ust.2 tej ustawy, wobec sędziów sądów wojskowych zniesionych sądów przeniesionych uprzednio w stan spoczynku właściwy organ wojskowy dokonuje wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w trybie art.114 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania do wymienionych w nim osób, w przypadku, gdy przed wejściem w życie ustawy zmieniającej została uregulowana ich sytuacja prawna na podstawie innych przepisów. Powołany przepis, ale również inne przepisy tej ustawy, nie zawierają regulacji, która nakazywałaby eliminowanie z obrotu prawnego wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, decyzji administracyjnych, w stosunku do sędziów sądów wojskowych zniesionych sądów przeniesionych w stan spoczynku, którym wypowiedziano stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów. W konsekwencji oznacza to, że ustawodawca nie wskazał jakie są następstwa regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Jeśli zaś nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te są wiążące nadal, nawet gdy znikła lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej", Państwo i Prawo 1992/7/s. 53). W niniejszej sprawie natomiast nowa regulacja, czyli ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. Nr 113, poz. 659), nie tylko nie zawierała postanowień o utracie mocy wiążącej decyzji dotychczas wydanych, ale nadto w art. 5 ust. 2 wskazała tę samą podstawę prawną decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego, którą zastosował Minister Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 13, o wypowiedzeniu M. B. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, tj. przepis art. 114 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro sprawa wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej została uregulowana przed wejściem w życie wymienionej ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw, to przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy nie ma do niego zastosowania, a zatem po stronie Ministra Obrony Narodowej nie istniał obowiązek dokonania w stosunku do skarżącego ponownego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Ministrowi Obrony Narodowej zarzucić, iż pozostawał w bezczynności. A zatem zarzut naruszenia art.149 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. wyjaśnić należy, iż ma on zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Odnosi się on do fazy orzekania przez sąd administracyjny, wskazując granice jego orzekania. Na wstępie wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena bezczynności Ministra Obrony Narodowej w wydaniu decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był uprawniony do rozważania prawidłowości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 13, o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zagadnienie to nie mieściło się bowiem w granicach rozpoznawanej sprawy. Z tego względu zarzut naruszenia art.135 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. wraz z powołanymi w związku z nimi przepisami, gdyż w istocie stanowią one polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że nieprawidłowe było zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenie, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na pięć miesięcy przed wejściem w życie art. 5 ust. 2 omawianej ustawy zmieniającej, a faktycznie w tym czasie znajdował się w okresie wypowiedzenia, to jednak ta nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. ----------------------- 1