IV SA/Po 812/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta /spr./ Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej Dyrektor G. albo organ I instancji), działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. dalej ugn) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717, dalej uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r.): 1) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy R. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 2008 r. własność A. P. (dalej Strona, Odwołująca albo Skarżąca), położonej w Poznaniu przy ulicy R. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] (punkt pierwszy decyzji); 2) zobowiązał Stronę do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej (punkt drugi decyzji); 3) określił, że obowiązek zapłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna, a termin zapłaty upływa 30 dnia od tego dnia; wskazał, że opłatę należy uiścić na wymieniony rachunek bankowy, a ponadto zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji (punkt trzeci decyzji). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta P. (dalej: Prezydent), na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM"), decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2008 r.) określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy R. w P., tj. umocnieniu jej nawierzchni oraz budowie kanalizacji deszczowej. Zgodnie z Kartą Informacyjną ulica ta wcześniej posiadała nawierzchnię gruntową. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót oraz przekazania do użytkowania dokonano w dniu [...] grudnia 2008 r. Z tym też dniem – zdaniem organu I instancji stworzono Stronie warunki do korzystania z wybudowanej drogi, która stanowi jedyny dojazd do Jej nieruchomości. Dyrektor G. wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. budowy drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika z treści decyzji środowiskowej, przed realizacją inwestycji ulica nie posiadała umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości od 0,2 do 0,8 m, zalegały drobne i pylaste piaski. Stan nawierzchni nie odpowiadał zatem warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Organ wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano jezdnię, wjazdy i wejścia na posesje, miejsca postojowe, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz pionowe i poziome oznakowanie docelowej organizacji ruchu. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp), stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. W ocenie organu I instancji zebrana w sprawie dokumentacja oraz zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy R. stanowiła budowę drogi, a nie jej przebudowę. W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu [...] września 2011 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, położonych w bezpośredniej strefie Miasta Poznania. Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat, poszerzając okres badania rynku o IV kwartał 2008 r. Ceny z transakcji przyjętych w procesie wyceny nie zostały zaktualizowane trendem czasowym, gdyż rzeczoznawca uznał, że od połowy 2008 r. ceny nieruchomości utrzymują się na tym samym poziomie, co świadczy o stabilizacji rynku. Biegły pogrupował przyjęte do analizy transakcje w trzech grupach, obejmujących: (1) nieruchomości położone przy drogach urządzonych, (2) nieruchomości położone przy ulicach ulepszonych, posiadających nawierzchnię utwardzoną materiałem bitumicznym gorszej jakości oraz (3) nieruchomości położone przy ulicach o nieutwardzonej nawierzchni. Biegły obliczył cenę średnią 1 m2 nieruchomości położonych przy drodze każdego rodzaju, ustalił wzajemne relacje i obliczył, że relacja pomiędzy średnią ceną nieruchomości położonych przy drodze urządzonej, a średnią ceną nieruchomości położonych przy ulicy niezabudowanej drogą, kształtuje się na poziomie 4,49%, przy czym z uwagi na fakt, że wybudowana droga nie posiada chodników, pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu [...]%, czyli [...]. Wartość jednostkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa własności, położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tego samego obrębu co nieruchomość wyceniana, przy ulicach niezabudowanych drogami. Uwzględnione zostały różnice w lokalizacji nieruchomości. Za parametr do porównań został przyjęty 1 m2 powierzchni gruntu. Uzyskaną w wyniku obliczeń wartość nieruchomości biegły powiększył o wyliczony wcześniej i stosownie zredukowany współczynnik ([...] %). Zdaniem organu I instancji, uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Przeanalizowawszy każdy z etapów dokonanej wyceny organ ocenił, że biegły, na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie ponieważ został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Nie zawiera on niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy R. [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. W uchwale z dnia 20 kwietnia 2004 r. określono, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy R. [...] wynosi [...]% kwoty [...] zł, czyli [...] zł Od opisanej decyzji odwołanie pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. wniosła Strona, zarzucając naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przez dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego z dnia 28 września 2011 r., który został sporządzony z naruszeniem art. 148 ust. 4, 154 ust. 1, art. 155 i art. 175 ugn, ze względu na rażące braki dotyczące analizy podstawowych i kluczowych dla postępowania danych o nieruchomościach położonych przy ul. R., jak również poniesionych przez właścicieli posesji nakładach na społeczne komitety budowy infrastruktury sieci gazowej, sieci wodnej, sieci telefonicznej oraz kanalizacji, pomimo przekazanych biegłemu informacji na zorganizowanej w dniu [...] września 2011 r. wizji terenowej. Odwołująca podkreśliła, że biegły rzeczoznawca nie uczestniczył w wizji lokalnej Jej nieruchomości. Poza tym, zdaniem Odwołującej, organ I instancji wyznaczył zbyt krótki termin na ustosunkowanie się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W ocenie Odwołującej, obowiązujące przepisy ugn będące podstawą naliczania i pobierania opłat adiacenckich są niezgodne z art. 84 Konstytucji RP oraz protokołem nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ponieważ naruszają zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2012 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono z dniem [...] grudnia 2008 r. (data odbioru inwestycji), zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję przed tą datą zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ugn i bez znaczenia jest przy tym, czy decyzja SKO zostanie wydana po dniu 23 grudnia 2011 r. W ocenie SKO biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych. Analiza charakterystyki każdej z niech potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Ze względu na to, że wszystkie badane nieruchomości posiadają podobny dostęp do sieci infrastruktury technicznej, biegły nie przyjął tego atrybutu jako jednego z wartościujących. SKO opisało kolejne etapy wyceny nieruchomości oceniając, że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Podkreśliło, ze przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą, jaka przewidział ustawodawca jest możliwość jej rozłożenia na raty na maksymalny okres 10 lat (art. 141 ugn), jednak strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył, że biegły mógł przyjąć do porównań nieruchomości położone w różnych częściach miasta pod warunkiem, że uwzględnił różnice pomiędzy nimi a nieruchomością wycenianą, i w niniejszej sprawie rzeczoznawca takiej gradacji dokonał. Rozpatrując zarzut zbyt krótkiego okresu czasu, w którym Odwołująca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy Kolegium stwierdziło, że zawsze przysługiwało Jej prawo do wniesienia o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a przede wszystkim wszelkie uwagi do zebranych dowodów Odwołująca mogła wnosić na etapie postępowania przed SKO, czego nie uczyniła. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) złożyła Strona, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca zauważyła, że w 1987 r. Jej mąż jako ówczesny właściciel nieruchomości położonej przy ul. R. [...] brał osobisty udział w budowie infrastruktury technicznej wodno-kanalizacyjnej poprzez wkład pieniężny w wysokości [...] zł w ramach Społecznego Komitetu Budowy Sieci Wodociągowej, jak również uczestniczył w pracach fizycznych na rzecz przygotowania wykopów pod w/w instalację. Przebudowa ul R. trwała w okresie od października do grudnia 2008 r. Rozpoczęta ona została bez skutecznego poinformowania społeczności o planowanej inwestycji, a w związku z tym możliwości wglądu w przebieg inwestycji wraz z planami inwestora co do jej przedmiotu, uniemożliwieniu zainteresowanym udziału w inwestycji celem obniżenia jej kosztów, konstruktywnej debaty na temat projektu oraz zebraniu opinii, uwag i wniosków mieszkańców, poinformowania mieszkańców o obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat od zakończenia inwestycji. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7 kpa. Skarżąca podkreśliła, że nie spodziewała się naliczenia opłaty adiacenckiej tym bardziej, że nie jest to pierwsza przebudowana ulica w najbliższym otoczeniu po 2004 r., ale pierwsza, której mieszkańcy zostali obciążeni tą daniną. Stanowi to zdaniem Skarżącej naruszenie art. 2 i 84 Konstytucji RP. Skarżąca zwróciła również uwagę na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego wskazując, że pod koniec 2008 r. nastąpił 14% spadek cen nieruchomości, podczas gdy biegły rzeczoznawca wskazał, że od połowy 2008 r. ceny nieruchomości utrzymują się na stałym poziomie. Skarżąca wskazała, że organ I instancji wyznaczył Jej zbyt krótki termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz na zapoznanie się z aktami sprawy. Ponadto decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczyła, jak potwierdził to organ I instancji, przebudowy, a nie budowy ulicy. Ulica wraz z wybudowaną infrastrukturą techniczną służy mieszkańcom 30 lat, także trudno mówić w tym przypadku o budowie drogi. W ocenie Skarżącej, w sprawie doszło do przekroczenia uprawnień w związku ze zmianą zakresu robót wykonanych przez Zarząd Dróg Miejskich oraz naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.; k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...],[...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 61 akt sądowych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Kolegium do udostępnienia podstawy prawnej upoważniającej Dyrektora G. do zmiany decyzji Prezydenta z przebudowy na budowę ul. R. Skarżąca podkreśliła, że "budowa drogi" nie jest pojęciem tożsamym z "przebudową drogi" i "remontem drogi". Jest to bardzo istotne z punktu widzenia podlegania obowiązkowi uiszczenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca zaprzeczyła również, że warunki do korzystania z drogi nastąpiły dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r. Z drogi tej właściciele posesji korzystali tak samo przed, w trakcie, jak i po przeprowadzonej inwestycji. Niemożliwe jest, aby faktyczne warunki dla korzystania z drogi nastąpiły w dniu [...] grudnia 2008 r. Za właściwą datę oddania drogi do użytkowania należy brać faktyczną datę jej budowy, w tym całej infrastruktury technicznej z [...]% udziałem mieszkańców oraz nadanie w 2002 r. przez Urząd Miasta ul. R. praw drogi publicznej. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby w ramach realizowanej inwestycji wybudowano wjazd i wejście łączące Jej nieruchomość z ul. R. Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, że droga ta nie zapewnia bezpieczeństwa pieszym, ponieważ nie posiada chodników (k. 71-76 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora G., Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ppsa skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. W obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy drogi) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. Zgodnie z art. 145 ugn ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 ugn). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką. Nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Również bezspornie został zachowany termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organy obu instancji przyjęły, że początkiem biegu ww. terminu jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jest przy tym poza sporem, że protokół odbioru inwestycji nr 82/2008 sporządzono komisyjnie w dniu [...] grudnia 2008 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. i doręczona Skarżącej dnia [...] grudnia 2011 r. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 145 ust. 2 ugn wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest to data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów pr.bud. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, w tym korzystania z niej w trakcie budowy, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (zaprezentowanym m.in. w wyroku NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10, CBOSA oraz w wyroku NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Wobec tego należy stwierdzić, że błędne, w świetle powyższego poglądu, ustalenie przez organy obu instancji początku biegu terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż na tle każdego z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk termin ten został przez organ I instancji dochowany. Natomiast sporne w niniejszej sprawie pozostaje ziszczenie się ostatniej z przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. stwierdzenie, że w tym przypadku doszło do wybudowania drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine ugn, a nie – co zarzuca Skarżąca – tylko do jej przebudowy, która nie uprawnia do ustalenia opłaty. W myśl art. 148b ust. 1 ugn ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 udp drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Ponieważ tylko z budową (w tym rozbudową) drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej przebudową – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia rozbudowy od przebudowy drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji przebudowy drogi wynika bowiem, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową drogi, ale z jej rozbudową. Co tu szczególnie istotne, pojęcie przebudowy drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 udp, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą drogą wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów udp. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 pr.bud, wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w operacie znajdującym się w aktach sprawy biegły zapisał, że przed robotami przedmiotowa ulica była drogą nieurządzoną – gruntową, oświetloną. Taki stan potwierdzają zapisy wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, w której wskazano, że ulica ta nie ma umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości 0,2-0,8 m zalegają piaski drobne i pylaste. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: (a) budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia na odcinku od posesji nr 3a do ul. Sędziwoja; (b) przebudowy istniejącego gazociągu i przyłączy do granic posesji, a także – co tu szczególnie istotne – (c) budowy nawierzchni pieszo-jezdni, chodników [przy czym wybudowany został tylko niewielki odcinek chodnika, z którego to powodu biegły pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu [...]% – uw. Sądu], miejsc postojowych, zjazdów bramowych oraz wykonanie oznakowania poziomego i pionowego. Nadto z treści skargi wynika, że w przeszłości mieszkańcy we własnym zakresie wykopywali w gruncie rowy pod poszczególne sieci i potem własnoręcznie niwelowali teren. Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym Sąd w pełni podzielił pogląd, że na ulicy R. doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli w postaci drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdni, miejsc postojowych, w części chodniki, a także kanalizację deszczową i odwodnienia), a nie do jej przebudowy. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela i z aprobatą wskazuje, że organy administracji do niego się zastosowały, co potwierdza załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych. W konsekwencji Sąd stwierdza, że adresat decyzji został wyznaczony prawidłowo. Zgodnie z art. 148 ust. 4 ugn, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżąca podniosła ten argument w skardze (a wcześniej w odwołaniu), wymieniając udział i wpłaty na społeczne komitety budowy kanalizacji, infrastruktury sieci gazowej, wodnej i telefonicznej. Wobec powyższego Sąd podkreśla, że opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi, a nie z wykonaniem któregokolwiek ze wskazywanych przez Skarżącą urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione na powstanie poszczególnych sieci miałyby znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 ugn, skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania drogi. Sąd podzielił pozytywną ocenę organów obu instancji odnośnie do operatu, w szczególności w zakresie przyjętego podejścia (porównawczego), metody (porównywania parami) oraz obliczeń, w tym pomniejszenia wyliczonego współczynnika z uwagi na fakt, że wybudowana droga niemal nie posiada chodników (które, jak trafnie wskazał organ I instancji, nie stanowią koniecznego elementu drogi w świetle jej definicji legalnej). Z treści operatu wynika, że biegły miał na uwadze spadek cen nieruchomości w II połowie 2008 r. oraz znaczne spowolnienie na runku nieruchomości w latach 2009 i 2010 r. Jak jednak wykazał biegły, pojedyncze transakcje utrzymywały się na poziomie cen z 2008 r. Należy zaznaczyć, że operat był aktualny w chwili, gdy orzekały organy obu instancji. Sąd nie znajduje argumentów które mogłyby podważyć ten operat i ocenia, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności Sąd podziela stanowisko i argumentację organów co do niewadliwości doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Również pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Stosownie do art. 133 ppsa, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, na które składają się akta zawierające przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz akta sądowe. Zgodnie z art. 106 §3 ppsa sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego względu niecelowym i nie znajdującym oparcia w prawie było w ocenie Sądu zobowiązywanie Kolegium do "udostępnienia podstawy prawnej upoważniającej Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. do zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z przebudowy na budowę ulicy R." (k. 71 akt sądowych). Rozstrzygając niniejsza sprawę Sąd dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia 30 marca 2012 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Jako niezasadny należało ocenić zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 kpa. Jak trafnie stwierdziło bowiem Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., Skarżąca nie wykazała, w jaki dokładnie sposób 10-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, wyznaczony przez organ I instancji, uniemożliwił Jej zajęcie stanowiska w sprawie. Skarżąca ani nie wniosła o przedłużenie tego terminu, ani na dalszym etapie postępowania nie przedstawiła nowych zarzutów w odniesieniu do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując, że nie mogła ich przedstawić przed organem I instancji z uwagi na zbyt szybkie zakończenie postępowania. Jako niezasadne należało ocenić twierdzenia Skarżącej dotyczące tego, że organ I instancji w sposób nierównomierny nałożył na właścicieli nieruchomości znajdujących się przy pobliskich nowo wybudowanych ulicach opłaty adiacenckie. Okoliczność ta pozostawała bez znaczenia dla wymierzenia opłaty w niniejszej sprawie. Jak to już zostało zauważone powyżej, stosownie do art. 145 ust. 1 ugn organ wykonawczy samorządu gminnego może ustalić opłatę adiacencką. Zasadność jej wymierzenia leży w sferze kształtowania polityki administracyjnej gminy, a nie sprawowanej przez sąd oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu i wymierzeniu tej opłaty konkretnemu podmiotowi. Poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mieściła się również kontrola prawidłowości zakwalifikowania i prowadzenia przez ZDM robót budowlanych w ramach inwestycji zrealizowanej na przedmiotowej ulicy. Sąd podzielił spostrzeżenie Skarżącej która zauważyła, że ta sama inwestycja, na potrzeby jednego postępowania administracyjnego (w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych) jest kwalifikowana przez jedną jednostkę organizacyjną Miasta (ZDM) jako "przebudowa" drogi, a w innym postępowaniu (w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej) przez inną jednostkę tegoż Miasta (G.) jest traktowana jako "budowa" drogi – gdyż bez wątpienia podważa to zaufanie obywatela do władzy publicznej (samorządowej). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż przyjęta przez organy w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym, i na jego potrzeby, kwalifikacja przedmiotowej inwestycji była, w ocenie Sądu, prawidłowa. Mając wszystko to na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.