I OSK 1586/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 136/17 w sprawie ze skargi L.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 listopada 2016 r. nr 4761/2016 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 136/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2016 r. nr 4761/2016 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł L.D. Powyższemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n") poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, i nie stanowi to podstawy do określenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; b. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że następuje realizacja celu wywłaszczenia, pomimo braku ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności brak zabudowania i zagospodarowania Nieruchomości; c. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u,g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wieloletni brak jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia określonego w decyzji administracyjnej na terenie Nieruchomości, może być celem określanym jako budowa "[...]", który na przedmiotowej Nieruchomości nie powstał; d. naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo braku realizacji celu wywłaszczenia w 7 lat od dnia, w którym decyzji o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 7 lat od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w 7 lat od dnia 1 stycznia 1998 r.; e. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo niezrealizowania celu przewidzianego w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o lokalizacji szczegółowej lub koncepcji zamiennej w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 10 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia na Nieruchomości była realizacja samego "[...]", który zdaniem organów administracyjnym został zrealizowany, podczas gdy pierwotnym celem wywłaszczenia była realizacja w ramach "[...]" na obszarze wywłaszczonej Nieruchomości magazyn gazu, magazyn farb, wiaty, części budynku stacji obsługi, część budynku diagnostyki, lakierni i blacharni, części budynków garażowych, a także terenów zieleni i ciągów komunikacyjnych, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa Nieruchomość porośnięta jest trawą i nie zostały do tej pory zrealizowane obiekty wymienione w decyzji lokalizacyjnej; b. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy i Wojewodę Mazowieckiego należytego postępowania dowodowego i nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie z niego wniosków wprost sprzecznych z ich jednoznaczną treścią, prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości; c. naruszenie art. 151 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i zaakceptowanie przez Sąd instancji nieprawidłowych ustaleń organów administracji publicznej w zakresie określenia zbędności Nieruchomości na cel określony w decyzji o [pic] wywłaszczeniu, a w szczególności niezbadanie przez WSA w Warszawie czy stan faktyczny został ustalony przez organ I i Il instancji z zachowaniem dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komenda Stołeczna Policji w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuty te jednak nie okazały się skuteczne. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że wszystkie zarzuty, tak materialne jaki i procesowe sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie oparcia wyroku o błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co powoduje że wyrok jest niezgodny z prawem. Wspomnieć należy, że w sprawach dotyczących tego samego obiektu zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2372/17 i I OSK 781/16. Wprawdzie dotyczyły one innych działek, niemniej stany faktyczne spraw jak również zbieżność w zakresie stanu prawnego powyższych spraw powodują również podobieństwo argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku tego sądu. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego koncentrują się na sporze, czy na wywłaszczonych działkach stanowiących obecnie część większego kompleksu pod nazwą [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przypomnieć należy że pierwotnie działka nr [...] miała zostać zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej izby chorych - obiekt nr [...], terenów zielonych i częściowo stanowić ciągi piesze. Natomiast na dawnej działce nr [...], miały powstać śmietniki, magazyn gazu, magazyn farb, wiata, część budynków diagnostyki, lakierni i blachami, część budynków garażowych. Po zmianie koncepcji terenu "[...] " [...] działkę [...] przeznaczono pod zieleń i ciągi komunikacyjne, natomiast działkę ewidencyjną nr [...] przeznaczono pod kojce/[...] / dla psów oddziału prewencji + zaplecze, kojce /[...] / psów laboratorium kryminalistycznego z zapleczem i tereny zieleni. Z akt sprawy wynika natomiast, że na działce nr [...] znajdują się tereny zielone oraz nasyp ziemny, który przechodzi wzdłuż całego ogrodzenia obiektu. Wg oświadczenia przedstawiciela [...] służy on do ćwiczeń w terenie. Z kolei na działce [...] znajduje się parking wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą oraz część placu asfaltowego. Różnice w sposobie zagospodarowania aktualnego z planowanym zagospodarowaniem z decyzji lokalizacyjnej oraz koncepcji zamiennej mają, w ocenie skarżącego kasacyjnie, decydujący wpływ dla dokonania oceny zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem okoliczność powyższa jest indyferentna prawnie w niniejszej sprawie, co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. Szczegółowe rozmieszczenie obiektów budowlanych i terenów objętych inwestycją na wywłaszczonej nieruchomości, nie ma bowiem znaczenia wobec tego jak został określony cel wywłaszczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że sporna nieruchomość została przeznaczona pod budowę [...] dla potrzeb Komendy Stołecznej [...]. Cel ten został określony bardzo szeroko. Oznacza to, że w celu wywłaszczenia mogły się mieścić wszelkie obiekty, urządzenia, czy infrastruktura służąca potrzebom Milicji, a później Policji. Na nieruchomości realizowane były różne przedsięwzięcia ( w różnym czasie) służące zadaniom Policji, szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Przedmiotem badania w sprawie zwrotu nieruchomości jest zatem cel wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólny, zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, a jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Należy mieć również na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań co do określoności celu wywłaszczenia w stosunku do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu, jak w stosunku do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten powinien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się zasadniczo z kwestiami natury historycznej. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (por. wyroki NSA z: 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1136/16, 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 340/18 i 10 sierpnia 2018r. sygn. akt I OSK 789/18, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 496/18 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 426/18, System Informacji Prawnej LEX). Za prawidłową należy uznać zatem argumentację Sądu I instancji, że skoro [...] został zaplanowany i zrealizowany nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako większy kompleks budynków, obiektów i przestrzeni o zróżnicowanym przeznaczeniu w ramach ogólnej funkcji jaka stanowi planowany cel wywłaszczenia nie można za zbędną uznać tę część wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta jest pod inną niż budynki, infrastrukturę terenu. Pozostałe elementy zagospodarowania terenu działek (zwłaszcza urządzenia budowlane) w postaci ogrodzenia, terenów zielonych, parkingów, dróg dojazdowych są funkcjonalnie związane z działalnością budynków i obiektów budowlanych zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać trzeba, że przy ocenie realizacji obiektów związanych z potrzebami obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych dla tej działalności budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia, takich jak: parkingi, ogrodzenia, tereny zieleni, chodniki, czy punkty usługowe, itp. Badając sprawę w tym kontekście należało uznać, że objęte wnioskiem o zwrot działki ewidencyjne nr [...] i [...] pomimo tego, że nie zostały w pełnym zakresie zrealizowane na nich planowane obiekty, nie powinny podlegać zwrotowi. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, że działki te leżą wewnątrz kompleksu działek ewidencyjnych tworzących zwarty teren zwany [...] i nie stanowią odrębnych samodzielnych działek. Powyższe wskazuje, że prawidłowy jest sposób rozumienia przez Sąd I instancji określenia "nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia", zawartego w art. 137 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zaś uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornych działek na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 136 i art. 137 u.g.n. W tej sytuacji bez znaczenia również pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 a także naruszenie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazuje na ich procesowy charakter, jednakże ich treść odnosi się do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 27 czerwca 2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a.