II OSK 2048/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L., A. L. i J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 183/21 w sprawie ze sprzeciwów M. L., A. L., J. U. i K. C. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 marca 2021 r., nr WOP.7721.154.2019.KK w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 183/21 oddalił sprzeciwy M. L., A. L., J. U. i K. C. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 marca 2021 r., nr WOP.7721.154.2019.KK w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. L., A. L. i J. U., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu się przez Sąd wyłącznie do przeprowadzenia wykładni językowej przedmiotowego przepisu, co doprowadziło do stwierdzenia w wyroku, że decyzja WINB prawidłowo ustaliła, że obecne usytuowanie budynku w odległości 0,5 m od granicy z działką budowlaną nr A spełnia warunki ww. przepisu rozporządzenia, podczas gdy nie daje się to pogodzić z ratio legis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, co rodzi konieczność zastosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej i w oczywisty sposób wyklucza przyjęcie, że przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza zabudowę na działce budowlanej inwestora w odległości 0,5 m od granicy z działką budowlaną nr A. W konsekwencji powyższego naruszenia prawa skarżony wyrok utrzymuje w mocy wadliwą decyzję kasacyjną organu drugiej instancji naruszającą art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ w rzeczywistości nie ma już koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia, który powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji po ponownym przekazaniu sprawy. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na oddalenie sprzeciwu, tj.: 1) art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej mieć na uwadze fakt, że organ ten był związany prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 8 listopada 2019 r. (DON.7200.204.2019.KKL), zgodnie z którą na nieruchomości inwestora wykluczona jest legalizacja budynku o funkcji mieszkalno - usługowej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr A, co oznacza, że legalizacja budynku nie jest możliwa w odległości mniejszej niż 3 m wzdłuż całej granicy nieruchomości inwestora oznaczonej obecnie jako działki nr B i nr C z działką nr A, co przesądza, że wyrok utrzymuje w mocy wadliwą decyzję kasacyjną organu drugiej instancji naruszającą art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ zgodnie ze stanowiskiem z decyzji GINB z dnia 8 listopada 2019 r., nie ma już koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia, który powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji po ponownym przekazaniu sprawy; 2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz z art. 138 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja kasacyjna organu drugiej instancji nie zawiera istotnych wad prawnych, ponieważ w związku z dokonaniem podziału działki nr D decyzją Burmistrza z dnia 2 marca 2020 r. (GN.6831.11.2019 EM) na działki nr C i nr B uległ zmianie stan faktyczny istotny w sprawie, pomimo że stan faktyczny odnośnie odcinka obecnej granicy działki nr C z działką nr A nie uległ zmianie w wyniku ww. podziału, bowiem w dalszym ciągu budynek jest usytuowany na działce nr C w ostrej granicy z działką nr A, co jest niezgodne z przepisami mpzp w interpretacji objętej powagą rzeczy osądzonej z wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. (II OSK 2149/15), natomiast zmiana stanu faktycznego na pozostałym odcinku granicy z działką nr A, przy którym wydzielono działkę niebudowlaną nr B nie jest istotna w sprawie, gdyż budynek jest nadal usytuowany w odległości 0,5 m od granicy z działką nr A co z kolei narusza § 12 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wykładni przyjętej w wiążącej w tym zakresie organy niższego szczebla decyzji GINB z dnia 8 listopada 2019 r., co powoduje, że nie było żadnych podstaw do wydania przez organ decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie ma już koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia, który powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji po ponownym przekazaniu sprawy; 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art.153 p.p.s.a. przez uznanie, że nie wymaga korygującej oceny prawnej naruszenie decyzją kasacyjną organu drugiej instancji art. 170 p.p.s.a., na mocy której dopuszczono zabudowę przy granicy z działką nr A na podstawie przepisu o wymianie istniejącej zabudowy (§ 4 ust 5 pkt 5 lit. k planu miejscowego "[...]" uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], Dz. U. Woj. Pomorskiego z 2004, nr [...] poz. [...], dalej: "mpzp"), w sytuacji gdy jest to sprzeczne z wykładnią przepisów mpzp objętą powagą rzeczy osądzonej dokonaną w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., gdyż zabudowa przy granicy z działką nr A nie może być dopuszczona ani na podstawie § 4 ust 5 pkt 5 lit. d mpzp (nowa zabudowa) ani na podstawie § 4 ust. 5 pkt 5 lit. k mpzp (wymiana istniejącej zabudowy) i dlatego na podstawie utrzymanej wyrokiem Sądu tak wadliwej decyzji organu drugiej instancji naruszającej art. 138 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji nie ustali koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż zobowiązany jest już utrzymaną przez Sąd wadliwą decyzją WINB do legalizacji budynku usytuowanego w ostrej granicy z działką A z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów mpzp; 4) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku Sądu zawiera wewnętrzne sprzeczności i niedomówienia, z tego względu, że Sąd z jednej strony powołuje się na interpretację przepisów mpzp wynikającą z wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., zgodnie z którą § 4 ust. 5 pkt 5 lit. k mpzp o wymianie istniejącej zabudowy nie dopuszcza usytuowania budynku przy granicy z działką nr A skoro pokrywa się dokładnie z granicą jednostki planu i budynek o tej funkcji powinien być usytuowany w odległości co najmniej 3 m od tej granicy, a z drugiej strony dopuszcza interpretację przepisów mpzp w decyzji kasacyjnej WINB, z której wynika, że § 4 ust. 5 pkt 5 lit. k mpzp o wymianie istniejącej zabudowy umożliwia usytuowanie budynku w ostrej granicy z działką nr A, co przy zobowiązaniu wyrokiem Sądu organu pierwszej instancji do procedowania w kierunku wyznaczonym decyzją WINB przesądza, że na podstawie utrzymanej wyrokiem tak wadliwej decyzji kasacyjnej naruszającej art. 138 § 2 k.p.a. organ ten nie wyjaśni koniecznego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż został już zobowiązany utrzymaną wyrokiem Sądu decyzją WINB do legalizacji z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów mpzp budynku usytuowanego na działce nr C w ostrej granicy z działką nr A. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie w przedmiocie uwzględnienia sprzeciwu lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte bez należytego wyjaśnienia kwestii zgodności przedmiotowego budynku z przepisami dotyczącymi warunków technicznych z zakresu usytuowania obiektu w stosunku do granic działek, ochrony przeciwpożarowej oraz dotyczącymi warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii usytuowania spornego obiektu w stosunku do granicy działki nr A i zmierzają do wykazania, że w sprawie zostało już ustalone, że jest ono niezgodne z przepisami miejscowego planu i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w konsekwencji, że brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzutów tych nie można podzielić. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że na skutek wydania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę nr D na działki o numerach: B i C nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która musi być w niniejszej sprawie uwzględniona. Skarżący kasacyjnie powyższej okoliczności nie dostrzegają i powołując się na stanowisko zawarte w decyzji GINB z dnia 8 listopada 2019 r., a więc wydanej przed podziałem działki nr D, wywodzą, że legalizacja budynku nie jest możliwa w odległości mniejszej niż 3 m wzdłuż całej granicy działki inwestora oznaczonej obecnie jako działki nr B i nr C z działką nr A. Ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Stosownie zaś do § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wskazać należy, że po zatwierdzeniu projektu podziału działki nr D i wydzieleniu nowych działek nr B i C, powstała sytuacja, w której usytuowanie budynku na działce nr C w granicy pomiędzy działkami nr B i C jest zgodne z obowiązującym planem, albowiem granica ta nie jest granicą jednostki planu, a granicą wewnętrzną. Taką sytuację na terenie 15 MU, na którym usytuowany jest sporny budynek, plan miejscowy dopuszcza (§ 4 – oznaczenie jednostki planu:15 MU - pkt 5.1. lit. d), a więc spełniony jest warunek z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy jednak zauważyć, że sporny budynek, zlokalizowany na działce nr C, sąsiaduje aktualnie nie tylko z działką nr B, ale nadal, w kierunku północno – zachodnim, sąsiaduje bezpośrednio z działką nr A i granica ta jest granicą zewnętrzną jednostki planu. Obowiązujący na tym terenie plan miejscowy przewiduje jedynie możliwość usytuowania zabudowy w granicy pomiędzy działkami w jednostce planu (granica wewnętrzna), nie przewiduje natomiast sytuowania budynków ani w odległości 1,5 m od granicy, ani w granicy pomiędzy jednostkami planu. Tymczasem, organ I instancji nakazał wykonanie robót doprowadzających budynek do zgodności z § 12 rozporządzenia poprzez jego rozbiórkę na długości 2,30 m w celu zachowania odległości 1,5 m od granicy z działką nr A. Wobec tego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ww. nakaz nie mógł doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji w omawianym wyżej zakresie uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, albowiem pozostały wskutek tego uchybienia zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie wyjaśnił należycie kwestii zgodności spornego budynku z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. W sprawie konieczne będzie przedstawienie stosownej dokumentacji projektowej celem ustalenia możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższych uwag niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie wskazał, że sporny budynek może być usytuowany w odległości 0,5 m od granicy z działką nr A, ani w ostrej granicy z tą działką, bowiem wyraźnie wskazał, że w miejscu, gdzie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr A powinien być usytuowany od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m, stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast odnośnie do usytuowania budynku na działce nr C w granicy pomiędzy działkami nr B i C wskazał, że jest ono zgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem taką sytuację przewiduje plan miejscowy (§ 4 – oznaczenie jednostki planu:15 MU - pkt 5.1. lit. d). Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.