I SAB/Wa 176/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie zarządzenia lub zmianę decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku J. M. z [...] lutego 2019 r. o uchylenie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1948 r. w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej [...] lub zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 22 lutego 1993 r. o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z [...] czerwca 1948 r. - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. M. pismem z [...] lutego 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2019 r. o uchylenie w trybie art. 155 kpa zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1948 r. w przedmiocie przejęcia na własność nieruchomości ziemskiej [...] lub zmianę, w tym trybie, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] lutego 1993 r. o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] czerwca 1948 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ministrowi zarzucił naruszenie art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z [...] lutego 2019 r. wystąpił o uchylenie lub zmianę wyżej wskazanych decyzji w trybie art. 155 kpa. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ zawiadomił go, że wniosek zostanie rozpatrzony do [...] grudnia 2019 r. Następnie, pismem z [...] stycznia 2020 r. Minister przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2020 r. powołując się na dużą ilość tego rodzaju spraw. W ocenie skarżącego działania organu są pozorne i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Ponadto organ ignoruje wszelkie wezwania mające na celu wyjaśnienie zaistniałego stanu rzeczy. Skarżący zaznaczył, że wniesione w niniejszej sprawie ponaglenie pozostało bez wpływu na termin załatwienia sprawy, gdyż do chwili obecnej Minister nie rozpoznał wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismami z [...] kwietnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. informował o kolejnych przewidywanych terminach rozpoznania wniosku. Podniósł, że przyczyną nierozpoznania wniosku w terminie jest duża liczba spraw pozostających do załatwienia oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Wyjaśnił, że [...] stycznia 2020 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji z rejestru gruntów dotyczącej dziełek nr [...] i nr [...]. Nie uzyskano dotąd odpowiedzi na pismo. Podał, że pismem z [...] stycznia 2020 r. udzielił odpowiedzi na ponaglenie skarżącego wskazując, że w związku ze złożeniem wniosku w trybie art. 155 kpa, konieczne jest uzyskanie zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/20 zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku J. M. z [...] lutego 2019 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 467/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa polegający na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest do końca jasne jeżeli chodzi o powody, dla których uznał w motywach rozstrzygnięcia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale adekwatne do tego stanowiska rozstrzygnięcie nie zostało zamieszczone w sentencji zaskarżonego wyroku. Za niezasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie złożona skarga nie zawierała wniosku o wymierzenie organowi grzywny ani wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, dlatego na Sądzie I instancji nie ciążył obowiązek zawarcia takiego orzeczenia w zaskarżonym wyroku z urzędu ani szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od zastosowania analizowanej instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając skargę ponownie Sąd zwróci uwagę na to, że pismo wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne kwestionowało nie tylko przewlekłość postępowania organu ale również jego bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu do organu prowadzącego postępowanie (§ 3). Jak wynika z wyżej wskazanych przepisów bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość, to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ, np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn.. akt I GSK 631/20). Uznając niniejszą skargę za dopuszczalną (skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie) Sąd zobligowany jest do oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność, czy też organ prowadził postępowanie przewlekle. Zważyć bowiem należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, sąd nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostatecznej oceny dotyczącej tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłego prowadzenia postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister pozostaje w bezczynności. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy, jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (2 miesiące) został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony. Jak wynika z akt sprawy po złożeniu przez skarżącego wniosku z [...] lutego 219 r. (data wpływu [...] lutego 2019 r.) pierwsza czynność została podjęta przez organ [...] grudnia 219 r., kiedy Minister pismem z tej daty wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie wyciągów z działu [...] i [...] lwh [...] i [...]. Czynność ta została podjęta po interwencji skarżącego pismem z [...] grudnia 2019 r. Kolejną czynność organ podjął [...] stycznia 2020 r. (pismo do Starostwa w [...]), po złożonym przez skarżącego ponagleniu z [...] stycznia 2020 r. Sprawa do dnia orzekania przez Sąd nie została zakończona. Mając na uwadze powyższe Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy uznając, że jest to realny termin na załatwienie sprawy. Oceniając charakter bezczynności Ministra Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organu. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ od lutego 2019 r. nie zakończył postępowania. Czas jaki upłynął od złożenia wniosku pozwalał na wnikliwe zapoznanie się z aktami, ich rzetelną analizę i wydanie decyzji. Także złożenie ponaglenia nie skutkowało zakończeniem postępowania. Stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 12, 35 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00 wskazał, że "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Podnoszona w odpowiedzi na skargę konieczność rozpoznawania spraw według kolejności wpływu oraz specyfika spraw i ich stopień trudności nie mogą usprawiedliwiać bezczynności. To na organach ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania - pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie [...] zł.