I OSK 66/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 909/16 w sprawie ze skargi J.Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 909/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę J.Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania i uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz J.Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przed Wojewodą [...], dalej jako "Wojewoda", prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez J.K. w m. S., pow. [...], woj. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem J.Z. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na to, że nie uznaje orzeczenia Sądu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jako dokumentu potwierdzającego krąg spadkobierców po J.K. oraz stoi na stanowisku, że jest ono niewystarczające do potwierdzenia prawa do rekompensaty J.Z. Zdaniem organu I instancji koniecznym jest dostarczenie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.K., z którego wynikałby krąg jego spadkobierców. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J.Z.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, dalej jako "Minister", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. Minister wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii następstwa prawnego po zmarłym J.K. ma bezpośredni związek z wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ jest niezbędne dla ustalenia kręgu jego spadkobierców oraz przysługujących im udziałów w spadku, ale również dla ustalenia stron toczącego się postępowania. Skoro postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożonego w dniu 14 grudnia 1992 r., a więc w dacie obowiązywania art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", zgodnie z którym wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców miał skutek wobec pozostałych, to tylko z udziałem wszystkich spadkobierców może być prawidłowo prowadzone postępowanie. Nie jest to możliwe bez dokumentu określającego krąg spadkobierców. Ponieważ strona nie przedłożyła orzeczenia, z którego wynikałby krąg spadkobierców J.K., a z orzeczenia z dnia [...] listopada 2011 r. Sądu [...] nie wynika, że J.Z. nabyła spadek po J.K. jako jego jedyny spadkobierca, organ II instancji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zawieszone. Skargę na postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.Z. zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. 1 wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał skargę za zasadną wskazując, że zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Rozstrzygnięcia te powinny zostać poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Tymczasem w ocenie WSA Minister nie dokonał rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż przyjmując za prawidłowe ustalenia zawarte w postanowieniu Wojewody, w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Narusza to podstawowe zasady prawa administracyjnego, mające swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego i z zaczerpniętej z prawa wspólnotowego zasadzie dobrej administracji. WSA podniósł, że skoro na postanowienie oparte na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawy przysługuje zażalenie to zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Samo powtórzenie treści przepisu, na którym oparto rozstrzygnięcie i stwierdzenie o nieuznaniu orzeczenia sądu litewskiego nie spełnia wymagań stawianych uzasadnieniu. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy pominął milczeniem podnoszone w zażaleniu zarzuty strony. Brak ustosunkowania się do podnoszonych w zażaleniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest rażącym uchybieniem i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie, to Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuwzględnienie art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014r., poz. 1090 ze zm.) dalej jako "ustawa rekompensująca", oraz art. 81 ust. 4 u.g.g. bowiem w ocenie Ministra zawieszenie postępowania było uzasadnione. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], co zdaniem WSA miało jednocześnie wpływ także na naruszenie art. 7 k.p.a. podczas, gdy w ocenie Ministra takie naruszenie nie miało miejsca; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ art. 15 k.p.a., przy wydawaniu postanowienia przez Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]., podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi, gdy były podstawy do oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J.Z, oraz o zasądzenie na rzecz Ministra kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – P.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiły. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku było postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2016 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lutego 2016 r. Wojewody, zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszym z postawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a poprzez nieuwzględnienie art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy rekompensującej oraz art. 81 ust. 4 u.g.g. Podniesione w tym zarzucie przepisy miały materialnoprawny charakter, a więc nie mogłyby znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania (rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skuteczność wykazania przesłanek zawartych we wskazanych unormowaniach nastąpi w decyzji merytorycznie rozstrzygającej o prawie do rekompensaty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), która to decyzja może być przedmiotem postępowania odwoławczego, a następnie odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Ponadto odnosząc do kwestii wadliwego zastosowania oraz niezastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc te zarzuty odniósł się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesienie tych zarzutów na tym etapie postępowania było przedwczesne. Przechodząc do oceny zagadnień procesowych, podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Wyartykułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej wskazywał na naruszenie przepisów postępowania tj.: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenie przez organ art. 107 § 3 kpa, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez wydanie postanowienia przez Ministra Skarbu Państwa", a także "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bezzasadne zarzucenie naruszenie przez organ art. 15 kpa, przy wydaniu postanowienia przez Ministra Skarbu Państwa". Ocena trafności zawieszenia postępowania wymaga sięgnięcia do podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia i odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym miejscu należy zauważyć, że przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez J.K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości będzie konieczność ustalenia następców prawnych po nim. Jak wskazano w uchwale z dnia 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17 w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do wszystkich uprawnionych. Prawo do rekompensaty z punktu widzenia przedmiotowego jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Wszystkie przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty prowadzą do wniosku, który orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, że jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współspadkobiercom (vide: NSA w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2037/16). Z uwagi na fakt, że prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Artykuł 3 ust. 2 ustawy rekompensacyjnej, nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego - tu spadkobrania, jeśli chodzi o osoby wskazujące uprawnionego do rekompensaty. Prawo do rekompensaty jest kategorią prawa administracyjnego, które ustalane jest w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia zatem wymaga to, że w tym postępowaniu to podmiot ubiegający się ma wykazać, że spełnia przesłanki materialne prawa (wyrok NSA z 23.8.2013 r. I OSK 593/12; wyrok WSA w Warszawie z 4.4.2014 r. I SA/Wa 1837/13, Lex 1464969). Wykazanie przesłanek materialnych prawa wymaga złożenia dokumentów o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy uprawniającej. Zatem wnioskodawczyni była zobowiązania do aktywnej współpracy z organami administracyjnymi oraz wskazania wszystkich następców prawnych po J.K. i udokumentowania tego, a nie tylko swojego następstwa prawnego. Przy czym należy się zgodzić ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 68/16, iż nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 kc). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (wyroki NSA z: 25.11.2016 r. II OSK 458/15; 22.6.2017 r. I OSK 2933/16). Jednakże, co trafnie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy, wbrew dyspozycji przepisu art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie uczynił żadnych samodzielnych ustaleń w przedmiotowej sprawie. W szczególności organ odwoławczy nie poddał w ogóle pod ocenę orzeczenia Sądu Rejonu [...] z [...] listopada 2011 r. i jego skutków prawnych. Zwłaszcza, że z uwagi na specyfikę prawa litewskiego, nie ustalało ono kręgu spadkobierców, czy też tego, iż wnioskodawczyni jest jedynym spadkobiercą, lecz stwierdzało wyłącznie "fakt prawny", iż J.Z. "przyjęła spadek" po swoim ojcu J.K. Kluczową wymagającą rozstrzygnięcia kwestią w tej sprawie jest więc ocena orzeczenia sądu litewskiego pod kątem jego przydatności dla ustalenia kręgu uprawnionych do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji jednoznacznego stwierdzenia, że wskazani zostali wszyscy uczestnicy tego postępowania i to w sposób pozwalający na określenie ich udziału w prawie do rekompensaty. Nadto, na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, Minister w ogóle nie ustosunkował się do podniesionych w zażaleniu zarzutów strony. To doprowadziło WSA w Warszawie do zasadnej konstatacji, że nie jest możliwe dokonanie kontroli ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego pod względem tego, czy przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ziściły się w przedmiotowej sprawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.