I GSK 1672/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4886/15 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.D. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również, jako : "WSA") wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4886/15, oddalił skargę K. D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 maja 2014 r. K. D. (dalej: "skarżący", "beneficjent") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Makowie Mazowieckim wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Po przeprowadzeniu w gospodarstwie beneficjenta kontroli metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w zakresie programu rolnośrodowiskowego, a także w zakresie wzajemnej zgodności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Makowie Mazowieckim w dniu [...] lutego 2015r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, uzasadniając fakt ten różnicą między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia wnioskowaną płatnością. W wyniku złożonego odwołania, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, decyzją z dnia [...] lipca 2015r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak dostatecznego uzasadnienia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Makowie Mazowieckim przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 4.708,40 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji (z dnia [...] sierpnia 2015r.) organ I instancji stwierdził, że deklarowana powierzchnia działki rolnej C była większa od powierzchni stwierdzonej działki rolnej, ustalonej przy wykorzystaniu techniki pomiaru powierzchni FOTO podczas kontroli w gospodarstwie. Powierzchnia deklarowana we wniosku obszarowym wynosiła 2,23 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu 2,09 ha. W odniesieniu zaś do działki rolnej B nie stwierdzono deklarowanej uprawy tj. rośliny uprawnej w plonie głównym - mieszanki strączkowo-zbożowej, a w miejsce tego stwierdzono mieszankę zbożową. Organ I instancji wskazał ponadto, że w dniu 13 października 2014 r. J sporządziła wykaz, o którym mowa w art. 17 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, z póz. zm., dalej również u.r.e.) dla producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, w którym potwierdziła deklarowaną przez skarżącego uprawę mieszanki strączkowo-zbożowej. W celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy rodzajem rośliny stwierdzonej na działce rolnej B przez jednostkę certyfikującą oraz kontrolerów Biura Kontroli ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Makowie Mazowieckim [...] lutego 2015 r. wystąpił z pismem do J. W odpowiedzi na to zapytanie, jednostka certyfikująca pismem [...] z dnia [...] lutego 2015 r. poinformowała, iż dane przekazane w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2014 na dzień 31 października 2014 r. są zgodnie z protokołem z kontroli obligatoryjnej przeprowadzonej przez inspektora upoważnionego przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz wnioskiem o certyfikację złożonym przez producenta do jednostki certyfikującej. W ww. dokumentach na działce rolnej oznaczonej literą B o powierzchni 2,23 ha wykazana jest uprawa mieszanki strączkowo-zbożowej (owies, jęczmień, pszenica, peluszka, łubin). Uwzględniając informacje otrzymane z J. oraz po przeanalizowaniu zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, po analizie zdjęć nr [...] dołączonych do raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR, na których jest widoczna uprawa mieszanki zbożowej na działce rolnej B, a także po uwzględnieniu uwag wniesionych przez beneficjenta w odwołaniu skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. dotyczących prowadzonej w gospodarstwie uprawy na działce rolnej B, organ I instancji uznał wynik kontroli na miejscu za prawidłowy. Tym samym stwierdził uprawę innej rośliny tj. mieszanki zbożowej na działce B a nie deklarowanej mieszanki strączkowo-zbożowej. Organ I instancji stwierdził, że skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że wniosek jest nieprawidłowy lub, że się zdezaktualizował, dlatego nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Kierownika BP ARiMR w Makowie Mazowieckim. Skarga beneficjenta na decyzję z dnia [...] listopada 2015r. została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem opisanym na wstępie. WSA stwierdził, że organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu i w świetle tego materiału słusznie uznały za poprawne wyniki przedmiotowej kontroli metodą FOTO. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że pomiar działki rolnej C został wykonany przez inspekcję terenową w sposób prawidłowy. Wskazał, że pomiar działki rolnej C został wykonany przez inspektorów terenowych po granicy deklarowanego użytku rolnego (żyto ozime) zgodnie z wyrysowanym przez wnioskodawcę zasięgiem użytków rolnych na załączniku graficznym nr 1/3 stanowiącym załącznik do wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Zdaniem WSA, wnikliwa analiza śladu pomiarowego oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie przedmiotowej kontroli pozwoliła na stwierdzenie, że przedstawione wyniki pomiaru działki rolnej C były właściwe. W opinii Sądu pierwszej instancji, na podstawie szkiców terenowych można było dokładnie określić miejsca oraz kierunki z których zostały wykonane fotografie działki rolnej C, które obrazowały granice zasięgu występowania żyta ozimego. WSA wskazał dalej, że kontrola terenowa nie stwierdziła na działce rolnej B deklarowanej w plonie głównym mieszanki strączkowo-zbożowej. W trakcie kontroli na miejscu stwierdzono mieszankę zbożową, co skutkowało nałożeniem sankcji w wysokości 100,00%. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009, ze zm.), gdyż skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że wniosek był nieprawidłowy lub, że się zdezaktualizował. Sąd wskazał dalej, że skarżący składając podpis na ostatniej stronie wniosku o płatność potwierdził zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym i oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności, a ponadto zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczyć będzie: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. W ocenie WSA, kontrola pracowników organu w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku, z czym nie było podstaw do podważenia jej wiarygodności. Tym samym, Sąd pierwszej instancji uznał wyniki kontroli za w pełni wiarygodne, czytelne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. WSA wskazał przy tym, że jedynie kontrolom przeprowadzonym w gospodarstwach skarżącego przez upoważnionych inspektorów ARiMR, których obowiązkiem było ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności i sporządzenie szczegółowego protokołu z kontroli należało, co do zasady przypisać przymiot wiarygodności z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - wydruków ze stron internetowych załączonych do skargi - na okoliczności z nich wynikające. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. § 23 ust. 1 pkt. 5 lit. b) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 2 dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało mylnym przyjęciem, iż na działce B uprawiana jest mieszanka zbożowa a nie uprawa deklarowana - mieszanka zbożowo-strączkowa, że dane wskazane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej były nieprawidłowe bądź uległy dezaktualizacji; 2. art. 73 ust. 1 i 2 Rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 316 poz. 65, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało mylnym przyjęciem, iż na działce B uprawiana jest mieszanka zbożowa a nie uprawa deklarowana - mieszanka zbożowo-strączkowa, że dane wskazane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej były nieprawidłowe bądź uległy dezaktualizacji, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi potrzeba zastosowania obniżek płatności; 3. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: u.w.r.o.w.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało mylnym przyjęciem, iż skarżący nie dostarczył wystarczających dowodów, które dowodziłyby, iż jest uprawniony do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej; 4. art. 31 ust. 1 u.w.r.o.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało tym, że osoby przeprowadzające kontrolę z ARiMR nie posiadały odpowiedniej wiedzy z zakresu kultury rolnej, przez co kontrola przeprowadzona została w sposób nierzetelny skutkujący wypaczeniem jej wyników; 5. art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r. Nr 25, poz. 8, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, co skutkowało nieuwzględnieniem powierzchni deklarowanej działki rolnej C, obniżeniem wymiaru pomocy na podstawie zatwierdzonego obszaru działki rolnej C, błędu w dokonanych pomiarach przez pracownika ARiMR; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. 2 art. 8 i 11 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób instrumentalny – nie pochylenie się nad wskazywanymi formalnie przez skarżącego okolicznościami i wnioskami dowodowymi (dowód z dokumentu – świadectwa jednostki certyfikującej, pisma jednostki certyfikującej), dokonanie rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego - co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niedokonanie rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej, co skutkowało mylnym przyjęciem, iż na działce B uprawa obejmowała mieszankę zbożową a nie uprawę deklarowaną, tj. mieszkankę zbożowo- strączkową; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 76 § 1 i 2, 77 § 2, 78 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, z póz. zm.), poprzez przeprowadzenie niewłaściwej i nierzetelnej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, nieprzyznanie waloru wiarygodności dokumentowi urzędowemu - wykazowi producentów ekologicznych sporządzonemu przez J, dowolne rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności zasadne pozostaje rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż z ich treści wynikało, że mogły one wpływać na ustalenia faktyczne sprawy i w konsekwencji na prawidłową wykładnię lub zastosowanie przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutów procesowych skarżący sformułował szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania dowodowego, które przeprowadzone zostało przez organy i ocenione przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z obowiązującymi zasadami. Strona skarżąca zarzuca, że organ nie przyznał waloru wiarygodności dokumentowi urzędowemu - wykazowi producentów ekologicznych sporządzonemu przez J, dowolnie rozpatrzył materiał dowodowy zebrany w sprawie, co w efekcie doprowadziło do mylnego przyjęcia, że na działce B uprawa obejmowała mieszankę zbożową a nie uprawę deklarowaną, tj. mieszkankę zbożowo- strączkową. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że wbrew zarzutom strony organ wziął pod uwagę wszystkie zebrane dowody i przedstawił ich ocenę, co wynika wprost z uzasadnień decyzji organów obu instancji. Nie pominął także dokumentu sporządzonego przez J, czemu dał wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazując, dlaczego zaoferowany przez stronę dokument nie ma waloru przesądzającego o korzystnym dla skarżącego wyniku sprawy. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zgłoszenia zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu zawierającego ustalenia pokontrolne, w tym brak zadeklarowanej w plonie głównym mieszanki strączkowo – zbożowej a występowanie jedynie mieszanki zbożowej. Co istotne, strona kwestionuje prawidłowość stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji, który podzielił pogląd organu, wyłącznie przez pryzmat charakteru dokumentu wydanego przez J. Tymczasem organ wyjaśnił, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, jako prawidłowe, że przedmiotowy dokument J stanowiący wykaz producentów, dotyczy tych producentów, którzy spełnili wymagania w zakresie produkcji w rolnictwie ekologicznym, a więc odnoszące się do wymogów dotyczących kwalifikowania konkretnych produktów na rynek rolnictwa ekologicznego. Natomiast uczestniczenie w programie rolnośrodowiskowym i ubieganie się o płatności z tego tytułu nakłada na producenta rolnego zakres innych obowiązków i wymagań, co trafnie podkreślił organ i zasadnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Innymi słowy sam fakt, że dany producent rolny spełnił wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym stwierdzone przez jednostkę certyfikującą nie może oznaczać, iż w sposób niejako automatyczny zostały spełnione wymagania niezbędne do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Rolą tych jednostek jest bowiem kwalifikowanie produktów na rynek rolnictwa ekologicznego i sprawowanie kontroli w tym zakresie. Tożsamy pogląd jest wyrażany konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 229/10, z dnia 7 marca 2017, sygn. akt II GSK 1418/15 i przytoczone tam orzecznictwo – te i inne przywołane orzeczenia są opublikowane w bazie orzeczeń CBOiS). W tej sytuacji można jedynie wskazać, że podniesienie przez beneficjenta zastrzeżeń do raportu kontroli byłoby działaniem korzystnym z punktu widzenia interesów strony skarżącej kasacyjnie, jednakże – jak już powiedziano - skarżący takiej czynności zaniechał. Nie wykazał również, że w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym zdjęć dołączonych do raportu kontroli przeprowadzonej przez ARiMR, na których jest widoczna uprawa na działce B) ocena materiału dokonana przez organ jest niepełna i dowolna. Podkreślić bowiem należy, że art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotne modyfikacje zasad postępowania, które mają pierwszeństwo w stosunku do reguł przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania. Tym niemniej organ choć nie jest zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień wnioskodawcy, to jednak w związku z jego twierdzeniami i zarzutami powinien zgromadzić dowody, które by pozwoliły na zweryfikowanie prawdziwości jego twierdzeń. Takie stanowisko, akcentowane również przez skarżącego kasacyjnie, jest przyjmowane w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, przykładowo w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 939/09. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela ten pogląd. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...(2007-2013) organ, przed którym toczy się to postępowanie, stoi na straży praworządności. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej: obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania oraz obowiązek samokontroli przestrzegania prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck s.65). Tak więc ustanowiona reguła dowodzenia oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane do organu żądanie, a na organie ewentualne udowodnienie wystąpienia przesłanek podważających twierdzenia strony i pozwalających na wydanie decyzji odmownej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, jako gwarancji prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania organów administracji (art. 8 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie zebrany został przez organy wiarygodny materiał dowodowy. Jako dowód dopuszczono wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe i zdjęcia. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który został poddany analizie i który także został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy dokonały wnikliwej oceny okoliczności faktycznych i zweryfikowały zarówno powierzchnię działek zadeklarowanych we wniosku, jak i rodzaj uprawy na działce B. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że organy wyjaśniły wysokość przyznanych płatności i powody ich pomniejszenia. Przedstawiły przepisy i sposób wyliczenia płatności. W świetle wyżej poczynionych rozważań odnośnie dokumentów wygenerowanych przez J uprawnione jest natomiast twierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu przeciwnego, który podważałby ustalenia organu. Analizując zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w punkcie a) 1-6 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Jak już powiedziano, w sposób niepodważony przez skarżącego kasacyjnie ustalenia w zakresie rodzaju stwierdzonej uprawy na działce B tj. mieszanki zbożowej zamiast zadeklarowanej we wniosku mieszanki zbożowo- strączkowej należy uznać za poczynione prawidłowo, w sposób nienaruszający adekwatnych w tym zakresie przepisów. Tym samym nie można uznać, że został naruszony art. 73 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009 w sposób, jaki to opisano w niniejszej skardze kasacyjnej. Skarżący, co jest niesporne, nie poinformował organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował. Wydaje się to zresztą oczywiste ze względu na stanowisko beneficjenta prezentowane w toku postępowania przed organem a następnie przed Sądem, że na działce B znajdowała się deklarowana uprawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu opisanego w punkcie a) 4 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że opiera się on na poglądzie skarżącego, że organ nie dopuścił możliwości popełnienia błędu przez pracownika dokonującego kontroli w terenie na działkach beneficjenta, który stwierdził, że na działce B uprawiana jest mieszanka zbożowa a nie zadeklarowana we wniosku. Odnosząc się do tej argumentacji wypada jeszcze raz podkreślić, że jeżeli fotografie nr [...], [...], [...] i [...] będące załącznikiem do protokołu kontroli nie odzwierciedlają stanu rzeczywistej uprawy na działce B, a tak skarżący wywodzi w uzasadnieniu podniesionego zarzutu (v.str.5-6 skargi kasacyjnej), powinien taką uwagę zamieścić w formie zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do tego raportu, zawierającego ustalenia pokontrolne, w tym brak zadeklarowanej w plonie głównym mieszanki strączkowo – zbożowej a występowanie jedynie mieszanki zbożowej. Nie przedstawił również w toku postępowania dowodu obalającego prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń w tym zakresie. Z tego względu omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu należy odnieść się do wniosku dowodowego zgłoszonego w niniejszej skardze kasacyjnej. Przedmiotem dowodu miały być wydruki ze stron internetowych, które dotyczą wysokości łodyg w poszczególnych odmianach uprawy. W świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16). Tak samo, jako nietrafny, należy ocenić zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (punkt a.5 petitum skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie zarzuca organowi błąd w dokonanych pomiarach działki rolnej C. W uzasadnieniu podnosi, że w dokumentach przedłożonych organowi, sporządzonych podczas kontroli na miejscu w 2011 r. na działkach ozn nr ew. 94 i 151 (zadeklarowanej) istnieje jednolity obszar uprawowy, brak jest przerw w uprawie. Wywodzi, że aktualne przeprowadzone pomiary są wadliwe, gdyż istnieją różnice w wielkości powierzchni zmierzonych w roku 2011 i aktualnie. Jak wynika z obszernego w tym zakresie wywodu Sądu pierwszej instancji (v. str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) , który zaakceptował stanowisko organu odnośnie do wykonanego pomiaru działki o identyfikatorze C , znajdującej się na działce nr ewidencyjnej 151, zadeklarowana powierzchnia wynosiła 2,23 ha, a stwierdzona 2,09 ha. Sąd szczegółowo opisał z jakich względów uznaje za prawidłowe wyniki kontroli metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni dla tej działki rolnej. Z tego względu nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Należy zgodzić się z WSA, że nie mógł zostać uwzględniony, ze skutkiem pozytywnym dla skarżącego, protokół z czynności kontrolnych z roku 2011. Pomiaru powierzchni dokonuje się bowiem na potrzeby potwierdzenia zgodności deklarowanych we wniosku pomocowym użytków rolnych ze stanem faktycznym występującym w gospodarstwie na rok złożenia tegoż wniosku. Natomiast skarżący kasacyjnie, poza odwołaniem się do ww. protokołu 2011 r. nie wskazał żadnych uchybień w zakresie pomiarów przeprowadzonych na gruncie niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 900 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)