II GSK 1080/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." J. N. Spółka jawna w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 121/10 w sprawie ze skargi "T." J. N. Spółka jawna w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 121/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "T." J. N. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji przyjął, że nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.600 zł na skarżącą za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m, było uzasadnione. Stan taki ustalono podczas kontroli drogowej, która odbyła się 2 września 2009 r. Pojazdem kierowanym przez W. W. wykonywany był przewóz kruszywa. Pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych przenośnych wag do pomiarów statycznych, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej do 31 marca i 30 czerwca 2011 r. Dokumenty te zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu, który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie mają art. 13g ust. 1, 40c, 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz lp. 7 pkt 6 lit. c/ załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji pomiar dokonany został w oparciu o dokumenty urzędowe, z którymi związane jest domniemanie prawdziwości jego treści oraz prawidłowości jego sporządzenia. Wynika to z art. 76 § 1 k.p.a. O ile strona zaprzecza ich prawdziwości powinna to udowodnić. Brak podjęcia dodatkowych czynności przez organ w zakresie oceny prawidłowości ważenia jest uzasadniony. Zasadne zaś twierdzenie co do wskazania w protokole kontroli nieobowiązującego aktu prawnego (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego) jako podstawy prawnej, nie ma wpływu na skuteczność podjętych czynności kontrolnych. Protokół kontroli dokumentujący stan faktyczny, został sporządzony zgodnie z prawem. Prawo skarżącego jako strony na każdym etapie postępowania było przestrzegane. Zebrany materiał dowodowy jest zgodny z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena tego materiału jest także zgodna z prawem. Nie został tez naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej "T." J. N. Spółka Jawna w O. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucono naruszenie art. 2 ustawy z 11 maja 2007 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 845); § 2 ust. 1, § 6, 8, 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 132, poz. 841); art. 7 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483). Naruszenie zaś przepisów postępowania w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); art. 141 § 4, 145 § 1 lit. a/, b/, c/, pkt 2, 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 35, 76, 81, 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że w sprawie zastosowano akty wykonawcze do nieobowiązującej treści ustawy. Chodzi o akt wymieniony też przez Sąd I instancji. Ustalenia oparte są o bezprawne dowody. Kierowca został wadliwie pouczony o przysługujących mu prawach. Wadliwość ta, oznacza jej nielegalność. Protokół ten nie mógł być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie w istocie sprowadzają się do oceny – czy wskazany w protokole kontroli nieobowiązujący akt prawny miał wpływ na skuteczność podjętych czynności kontrolnych i mógł stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź jest twierdząca, tak jak trafnie przyjął to Sąd I instancji z następujących powodów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że chodzi o ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), na mocy której wydano zarówno kwestionowane przez kasatora rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.), jak też mające zastosowanie w sprawie z 18 lipca 2008 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 132, poz. 841 ze zm.). Istotnie w dacie kontroli obowiązywało rozporządzenie z 18 lipca 2008 r., a z dnia 30 grudnia 2002 r. utraciło moc z dniem 24 lipca 2008 r. Oba rozporządzenia zostały wydane w oparciu o delegację tej samej ustawy, a mianowicie art. 131 ust. 1. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie, że kasator wywodząc w tej części zarzut skargi i jej uzasadnienie podkreślił, iż akty wykonawcze zostały wydane w oparciu o nieobowiązującą ustawę, a konsekwencją tego jest brak podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że odwołanie się w protokole kontroli do nieobowiązującego aktu prawnego nie było prawidłowe ale uchybienie to nie miało wpływu na skuteczność podjętych czynności kontrolnych. Sąd I instancji oceniając rozporządzenia, swoją argumentację powiązał tylko z art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w zakresie sposobu sporządzenia protokołu kontroli. Pominął zupełnie ustawę wyżej wymienioną Prawo o ruchu drogowym. Brak ten nie jest na tyle istotny, skoro wyżej już wskazano, że oba rozporządzenia zostały wydane na podstawie tej samej ustawy i w oparciu o tę samą podstawę prawną delegacyjną. Oznacza to wbrew wywodom kasatora, że prowadzenie kontroli miało swoje oparcie w przepisach prawa a podjęte czynności są skuteczne. Tak więc odwołanie się kasatora, że zastosowano akt wykonawczy do nieobowiązującej ustawy nie znajduje uzasadnienia. Tym samym odwołanie się w tym zakresie do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest trafne. Oznacza to wbrew wywodom kasatora, że działanie organów miało swoje umocowanie w obowiązujących przepisach. Powyższe rozważania mają wpływ na ocenę ważności protokołu z kontroli. Protokół ten został sporządzony na podstawie art. 74 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, jak wywiódł Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom kasatora, jest obrazem stanu faktycznego ustalonego podczas czynności kontrolnych. Sporządzenie jego ma swoje umocowanie w wyżej wymienionej ustawie, zgodnie z § 6 obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia, a ustawa – Prawo o ruchu drogowym zakreśliła ramy delegacji ustawowej. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że protokół z czynności kontrolnych dokumentuje stan faktyczny, a nie stan prawny. Specyfika kontroli w zakresie przewozów drogowych i regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie przemawiają za uznaniem dopuszczalności przeprowadzania takich dowodów z zachowaniem ich pełnej mocy dowodowej w toku postępowania. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako sumę konkretnych dowodów w sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Postępowanie dowodowe na ma celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Przepisy obowiązujące w dacie kontroli uprawniały kontrolującego do jego sporządzenia. Należy również zaznaczyć, że strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania innych dowodów, które mogłyby w sposób radykalny zmienić ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Oznacza to, że strona skarżąca dowodami takimi nie dysponowała, a ustalony stan faktyczny odpowiada rzeczywistemu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 k.p.a. Nie ma zatem przeszkód, by przy dokonywaniu kontroli drogowej sporządzony był protokół i by po stwierdzonych naruszeniach, co zostało uwzględnione w protokole, wydano decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej i żeby protokół ten stanowił dowód w sprawie. Jednakże, gdyby nie nastąpiło w wyniku kontroli naruszenie uzasadniające nałożenie tej kary, to decyzja administracyjna nie byłaby wydana i to niezależnie, czy byłby sporządzony protokół z kontroli, czy też nie. A zatem, decydujące dla wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej jest stwierdzenie naruszeń. Protokół kontroli sporządzony jest niezależnie od tego, czy stwierdzone zostało naruszenie, czy nie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jaki został zgromadzony jednoznacznie wynika, że doszło do naruszenia przepisów ustawy stwierdzonego na skutek kontroli. Skarżący nie zakwestionował rodzaju naruszeń prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy istotnego znaczenia nabrała kwestia charakteru dowodowego protokołu z kontroli drogowej na okoliczność stwierdzonego przez organ kontrolujący naruszenia prawa przez skarżącego. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, co niewątpliwie wynika z przepisów wyżej powołanych. W myśl art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedmiotowy protokół korzysta zatem z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Co do zasady, znaczenia dowodowego protokołu z kontroli drogowej nie sposób odrzucić. Obrazuje on stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu kontroli drogowej, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1224/2004). Z powyższych względów, co do zasady należało przyjąć stanowisko, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej stanowiły dowód istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołała się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jego ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten też jest nieuzasadniony, skoro połączony jest z protokołem kontroli. Sąd w powyższych wywodach szeroko umotywował z jakich powodów protokół kontroli stanowił dowód w sprawie. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie art. 141 § 4 kasator nie wskazał na czym naruszenie to polega a w ocenie Sądu II instancji uzasadnienie Sądu I instancji zawiera niezbędne elementy i nadaje się do kontroli instancyjnej. Przepis zaś art. 145 § 1 pkt 2 ustawy także nie został naruszony, skoro Sąd we wcześniejszych wywodach nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Z przyczyn powyższych na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, należało ją oddalić.