IV SA/Po 417/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Jaśniewicz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej L. W. zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł. UZASADNIENIE Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 984/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), rozpoznając skargę L. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich – uchylił obie decyzje. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym opisanym w jego uzasadnieniu. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o przyznanie uprawnień kombatanckich Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "Kierownik UdSKiOR") decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił Wnioskodawczyni przyznania uprawnień kombatanckich, a w wyniku wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Skargę Wnioskodawczyni na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 95/10, oddalił. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżąca ponownie zwróciła się o przyznanie uprawnień kombatanckich. Kierownik UdSKiOR – po uzyskaniu odpowiedzi od Wnioskodawczyni co do trybu, w jakim żąda ona rozpatrzenia ponownego wniosku, i wskazaniu, że powodem złożonego przez nią wniosku jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie – opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności wcześniejszych decyzji własnych w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, uznając, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Na skutek skargi Wnioskodawczyni, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., WSA uchylił obie decyzje Kierownika UdSKiOR. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że z treści pisma Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym odpowiadała na wezwanie organu o wskazanie trybu postępowania, nie wynika, aby Skarżąca świadomie wskazała na przepis art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Wynika zeń, że Skarżąca nie widzi różnicy w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż organ naruszył zasadę pouczania i informowania strony (art. 9 k.p.a.) i w sposób niewłaściwy przeprowadził wykładnię oświadczenia woli strony w zakresie zgłaszanych wniosków. Organ nie wyjaśnił również stronie, iż co do zasady nie prowadzi się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności po wyroku sądu, a WSA wyrokiem z dnia 09 marca 2010 r. o sygn. IV SA/Po 95/10 oddalił skargę na decyzję odmawiającą przyznania Skarżącej uprawnień kombatanckich. Organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy wobec wydania przez WSA wyroku występują przeszkody czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. WSA zaznaczył, że wprawdzie wyrok z dnia 09 marca 2010 r. nie ma uzasadnienia, jednak ustalenie stron postępowania, szczególnie w przypadku postępowania w sprawach kombatanckich, gdzie udział bierze tylko wnioskodawca, nie nastręcza wątpliwości, bowiem postępowanie wszczynane jest na wniosek strony. Wydanie wyroku przez sąd oznacza również, iż strona brała czynnie udział w całym postępowaniu, zaś sąd z urzędu również ustala strony tego postępowania. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie, w której organ prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie był on uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, lecz przedmiotowy wniosek powinien załatwić poprzez wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Ponownie rozpoznawszy sprawę Kierownik UdSKiOR decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] – działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1–4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) – odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Organ opisał korespondencję ze Skarżącą zmierzającą do jednoznacznego wskazania, w którym spośród nadzwyczajnych trybów k.p.a. żąda ona rozpoznania swojego wniosku. Organ zaznaczył, że skoro Skarżąca w swoich pismach nie wskazała trybu rozpoznania wniosku, a nie powołała się na przesłanki wznowienia postępowania, argumentując wniosek jedynie okolicznością uzyskania uprawnień kombatanckich przez inne osoby wysiedlone tym samym transportem, to zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że okoliczność wysiedlenia Skarżącej i jej rodziny w grudniu 1939 r. na teren Generalnego Gubernatorstwa poprzez punkt zbiorczy w [...] nie budzi wątpliwości, brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na okoliczność pobytu Skarżącej w obozie przejściowym w Łodzi. Zaznaczył, że w toku obecnego postępowania nie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie badał czy w sprawie mają zastosowanie przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. Ocenił, że okoliczności ustalone w sprawie nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej. Podkreślił, że w świetle prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 95/10) nie mógł zaprezentować oceny prawnej odmiennej od oceny wyrażonej przez ten sąd. Od opisanej decyzji Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Napisała, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnosi o wznowienie postępowania w celu zmiany obu decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wznowienia postępowania – o rozstrzygnięcie niniejszego wniosku w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Uzasadniając napisała, że fakt przebywania przez nią w obozie w [...] wynika z dokumentów udostępnionych przez Instytut Pamięci Narodowej i znajdujących się w aktach sprawy, w związku z czym wnosi o wznowienie postępowania. Za pierwszym razem Kierownik UdSKiOR nie posiadał pełnej informacji i dokumentacji w tym zakresie; wniosek nie został prawidłowo uzasadniony z powodu braku znajomości prawa. Skarżąca podkreśliła, że dobra wola organu może wpłynąć na pozytywne rozpatrzenie kolejnego wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Kierownik UdSKiOR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną. Uzasadniając powtórzył argumenty oraz ocenę prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że ciężar dowodu dotyczącego okoliczności uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie, która ubiega się o to uprawnienie, zaś organ winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, którymi nie mogą być tylko twierdzenia strony Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca oceniła zaskarżoną decyzję jako krzywdzącą. Podkreśliła, że z obozu w [...] została przewieziona, razem z rodzicami, do obozu przesiedleńczego w Łodzi, a następnie na teren Generalnego Gubernatorstwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2011 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przyznał Skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt (czynność), zostało uznane za błędne. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję wyrażonej przez sąd oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo – w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 8 do art. 153). W niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 09 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 95/10 (bez wskazań co do dalszego postępowania, bo wyrok ten nie posiada pisemnego uzasadnienia) oraz oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 984/10. Przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie ujawnił, że – ¨jak trafnie skonstatował WSA w wyroku o sygn. IV SA/Po 984/10 – Skarżąca zasadniczo nie widzi różnicy w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej. Zatem nie zdaje sobie sprawy z konsekwencji wyboru określonego trybu. Celem Skarżącej jest doprowadzenie do zmiany obiektywnie niekorzystnej dla niej decyzji z dnia 22 grudnia 2009 r., która w stanie faktycznym i prawnym ustalonym na dzień jej wydania została oceniona przez WSA jako prawidłowa w wyroku o sygn. IV SA/Po 95/10. Wobec powyższej konstatacji szczególnego znaczenia w sprawie nabiera dyspozycja art. 9 zd. drugie k.p.a., zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle cytowanego przepisu Kierownik UdSKiOR zasadnie starał się ustalić rzeczywistą wolę Skarżącej w wystąpieniu z ponownym wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich oraz dokonać jego prawidłowej, prawnoprocesowej kwalifikacji. Sąd nie podziela jednak wniosków, do jakich doszedł organ w powyższych kwestiach. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że Wnioskodawczyni nie wskazała, w którym z trybów – art. 145 § 1 k.p.a. czy art. 154 k.p.a. – żąda rozpoznania swojej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że Skarżąca własnoręcznym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., a więc już po wydaniu poprzedniego wyroku w sprawie, zwróciła się do organu "z prośbą o wznowienie postępowania ponieważ wystąpiły nowe okoliczności: jak fakt przebywania w obozie w Łodzi" (k. 59). Do swojego pisma załączyła komputeropis pisma adresowanego również do organu, z datą nagłówkową [...] kwietnia 2011 r. Załączone pismo zawiera dane personalne Skarżącej, ale nie zawiera jej podpisu. Zarazem sposób zredagowanie tego pisma każe przypuszczać, że zostało ono sporządzone z pomocą osoby obeznanej z prawem (niewykluczone, że z udziałem pełnomocnika z urzędu reprezentującego Skarżącą poprzednio przed WSA w sprawie o sygn. IV SA/Po 984/10). Załącznik ten jest formalnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zastrzeżono w tym piśmie, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. wniosek należy rozstrzygnąć w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (k. 58–56). Wobec jednoznacznej treści tego pisma, a zarazem nieopatrzenia go podpisem, rolą organu było jedynie upewnić się, czy wniosek rzeczywiście pochodzi od Skarżącej – poprzez wezwanie Jej do podpisania pisma względnie nadesłania jego podpisanego egzemplarza – i dalej procedować zgodnie z tak zweryfikowanym wnioskiem. Tymczasem organ będąc w posiadaniu tego pisma w aktach sprawy dalej – z niezrozumiałych względów – dopytywał w kolejnych pismach, czy jest wolą strony rozpatrzenie sprawy w "innym trybie nadzwyczajnym" niż tryb wskazany w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz indagował stronę o precyzyjne wskazanie trybu (k. 89). Wezwanie o wskazanie trybu z art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 154 k.p.a. powtórzył pismem z dnia 08 lutego 2012 r. (k. 98). Skarżąca – domyślając się zapewne, że została postawiona przed istotnym wyborem proceduralnym – unikała już wskazania organowi, który tryb nadzwyczajny ten ma zastosować, podkreślając swoją nieznajomość prawa. Ostatecznie organ wybrał tryb z art. 154 k.p.a. W ten sposób, w ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z cytowanym wyżej art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tymczasem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy referowane działanie organu, wybierającego procedurę z art. 154 k.p.a. może być poczytywane za swoisty "unik" na rzecz trybu "łatwiejszego", w którym nie dochodzi do uzupełnienia i weryfikowania materiału dowodowego, co zresztą podkreślał skwapliwie sam organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lutego 2012 r. wskazując, iż w toku obecnego postępowania nie prowadzi postępowania dowodowego. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w ramach trybu wznowieniowego doprowadziłoby jednak do ustalenia faktów, które przemawiałyby za uchyleniem pierwotnej decyzji odmownej. Z tych powodów obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać. Z drugiej strony Sąd nie podziela poglądu Skarżącej o niedopuszczalności "ujawnienia" przez nią personaliów osób, które jechały tym samym transportem i nabyły uprawnienia kombatanckie. Sąd ocenia takie podejście Skarżącej jako błędne i nie znajdujące dostatecznego oparcia w przepisach prawa, które to przepisy np. zasadniczo dopuszczają ujawnianie danych osobowych za zgodą zainteresowanego podmiotu. Z uwagi na upływ czasu i brak dokumentów zeznania osób wówczas wysiedlanych, które otrzymały uprawnienia z tego tytułu, mogą mieć szczególnie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej. Zarazem podnoszenie argumentu o istnieniu innych osób (świadków), po czym odmawianie podania ich personaliów, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości takiego stwierdzenia. Sąd wskazuje nadto, że Skarżąca ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani nawet w skardze do sądu, nie przedstawiła choćby "cienia" dowodu wskazującego, że przeżyła obóz przesiedleńczy w Łodzi. Tymczasem warunkiem przyznania uprawnień kombatanckich jest udowodnienie okoliczności, od zaistnienia których ustawodawca uzależnił przyznanie takich uprawnień. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie w trybie nadzwyczajnym wskazanym w załączniku do pisma Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r., a powtórzonym następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 marca 2012 r. oraz w skardze – tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – uzupełniając w miarę możliwości materiał dowodowy, po czym rozstrzygnie wznowione postępowanie stosownie do ustaleń faktycznych i prawnych sprawy. Godzi się przy tym podkreślić, że wszelkie ewentualne pisma adresowane do Skarżącej winny być opatrzone pouczeniem sformułowanym w sposób zrozumiały dla osoby nie obeznanej z prawem. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.