II SA/Lu 407/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie przyznania T. W. odpłatnych częściowo usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w wymiarze 5 dni w tygodniu z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych, w ilości 3 godzin dziennie od 1 lutego do 30 czerwca 2021 r. Zakres przyznanych usług opiekuńczych obejmował: - pomoc w utrzymaniu higieny ciała, - pomoc w przygotowaniu posiłków, - realizację recept, - robienie drobnych zakupów, - utrzymanie czystości otoczenia, - pomoc przy paleniu w piecu, - załatwianie spraw urzędowych. Odpłatność za wymienione usługi organ ustalił na poziomie 25% zasadniczego kosztu za każdą godzinę ([...] zł). Jednocześnie z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. T. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] między innymi o przyznanie usług opiekuńczych na stałe w wymiarze 24 godzin na dobę. Analiza sytuacji życiowej T. W. przeprowadzona na podstawie wywiadu środowiskowego z [...] lutego 2020 r. oraz dokumentacji medycznej potwierdziła, że spełnia ona kryterium podmiotowe wymagane dla przyznania usług opiekuńczych według art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm. - u.p.s.). Organ ustalił, że T. W. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na mocy orzeczenia sądowego pozostaje z mężem w separacji. Zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze w tym samym budynku, w którym mieszka jej mąż. Dom jest ogrzewany za pomocą jednego kotła. T. W. w ograniczonym zakresie korzysta z pomocy męża (załatwianie spraw urzędowych, wspólne wyjścia po zakupy). Utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł (emerytura netto - [...] zł pomniejszona o zajęcie komornicze - [...] zł, dodatek pielęgnacyjny - [...] zł, świadczenie uzupełniające - [...] zł). Jest osobą przewlekle chorą i pozostaje pod stałą opieką lekarską. Zgodnie z orzeczeniem z [...] grudnia 2015 r. została zaliczona do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z kolei w myśl orzeczenia z [...] lipca 2020 r. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] marca 2020 r. Według zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2020 r. T. W. wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. W ocenie organu, powyższe okoliczności przemawiają za przyznaniem T. W. usług opiekuńczych w wymiarze przyjętym przez organ I instancji. Natomiast żądanie świadczenia usług opiekuńczych w wymiarze 24 godzin przez 7 dni w tygodniu z uwagi na konieczność opieki i palenia w piecu/kotle, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż takiego zakresu usług opiekuńczych nie przyznaje się nawet osobom samotnym i obłożnie chorym. T. W. jest w stanie samodzielnie dokładać opał do pieca, a ponadto może i powinna korzystać w tym zakresie z pomocy męża, skoro małżonkowie mają wspólny piec. W odniesieniu do odpłatności za przyznane T. W. usługi opiekuńcze organ powołał się na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz.Urz.Woj.[...]) i na uchwałę zmieniającą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. (Dz.Urz.Woj.[...]), w myśl których w przypadku dochodu osoby samotnie gospodarującej, mieszczącego się w przedziale od powyżej 250% do 275% kryterium dochodowego ([...] zł), przewidziana jest odpłatność za godzinę usług w wysokości 25% kosztu jednej godziny usług, to jest [...] zł. Miesięczne obciążenie wynosi zatem około [...] zł i T. W. posiada odpowiednie środki finansowe. Na gruncie argumentów T. W., która mówiła o bezprawiu i fałszu, o nieustaleniu rzeczywistego stanu sprawy, organ tłumaczył, że nie udało się nawiązać z nią kontaktu telefonicznego. W związku z tym przyjęto okoliczności faktyczne na podstawie dostępnego materiału dowodowego (ostatniego wywiadu środowiskowego z [...] lutego 2020 r. i dokumentacji medycznej) oraz twierdzeń samej zainteresowanej. Jednocześnie organ zauważył, że T. W. na mocy wcześniejszej decyzji organu z [...] października 2020 r. uzyskała usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie od poniedziałku do piątku z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych na czas od 12 października do 31 grudnia 2020 r. Jednak nie korzystała z tych usług (między innymi nie wpuszczała do domu opiekunów, zarzucała brak imiennego wskazania opiekuna w decyzji). Wobec takiej postawy T. W. organ powziął wątpliwości co do zasadności zwiększenia zakresu omawianych usług, a nawet co do samego ich przyznania, skoro okoliczności sprawy wskazują, że T. W. jest w stanie funkcjonować bez pomocy, ewentualnie z pomocą męża. Ponadto organ zwrócił uwagę na twierdzenie T. W., że jest skłonna zadowolić się kwotą [...]zł miesięcznie na załatwienie we własnym zakresie opieki i pielęgnacji zgodnie z jej oczekiwaniami. T. W. (Skarżąca) w skardze na powyższą decyzję organu zarzuciła, że orzeczenie z [...] lipca 2020 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji zobowiązuje organ do ustanowienia całkowitej opieki, pielęgnacji. Skarżąca oceniła, że wymiar dotychczas przyznanych jej usług opiekuńczych ma charakter "symboliczny, bezmyślny, samowolny". "Realizacja recept, sprawy urzędowe" to, zdaniem Skarżącej, "kolejna głupota". Ponadto Skarżąca argumentowała, że organ nie ustalił aktualnego stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych okoliczności "tylko pisze bzdury, fałsz itp.". Skarżąca stwierdziła także, że dorywczą pielęgnację opłaca całą dobę ([...] zł za godzinę). Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Jednak nie oznacza to, że organy mają obowiązek zaakceptować i spełnić wszystkie oczekiwania Skarżącej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy nie ustaliły rzeczywistego położenia życiowego Skarżącej zgodnie z prawdą obiektywną i nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Przede wszystkim organy poprzestały na niekonsekwentnych twierdzeniach Skarżącej, która domagała się wyłącznie całodobowych usług opiekuńczych w ramach pomocy społecznej. Na węższy zakres takiej pomocy kilkakrotnie i konsekwentnie nie wyrażała zgody, pomimo orzeczonej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo Skarżąca tłumaczyła, że we własnym zakresie pokrywa koszty oczekiwanej opieki, pielęgnacji, bowiem system pomocy społecznej nie spełnia jej oczekiwań co do standardów jakości i profesjonalizmu. Skarżąca krytycznie oceniała osoby wyznaczane przez organ pomocy społecznej na opiekunów i konsekwentnie nie chciała mieć z nimi kontaktu. Taki stan rzeczy istniał już w 2020 r. Podobnie [...] lutego 2021 r. wyznaczony opiekun nie miał możliwości wykonania jakichkolwiek usług opiekuńczych w ramach pomocy społecznej. Ponadto organy bazowały na aktualizacji wywiadu środowiskowego dokonanej [...] lutego 2020 r. z tego powodu, że Skarżąca odmawiała kontaktu z pracownikami pomocy społecznej, w tym także telefonicznego. Jak wynika z przedstawionych akt postępowania administracyjnego, Skarżąca nie chciała kontaktować się i współpracować z organem I instancji zasadniczo z tym uzasadnieniem, że domagał się od niej wyjaśnień i nie uwzględniał wszystkich żądań. W tym stanie sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek przede wszystkim osoby zainteresowanej albo za jej zgodą. W myśl art. 102 ust. 2 u.p.s. pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Tymczasem Skarżąca wyraźnie i konsekwentnie nie wyraża zgody na świadczenie na jej rzecz usług opiekuńczych w mniejszym zakresie niż przez nią oczekiwany. W świetle art. 102 ust. 1 u.p.s. nie jest zgodne z prawem przyznanie usług opiekuńczych, jeśli osoba zainteresowania nie chce ich przyjąć. Przyznawanie tego rodzaju pomocy społecznej wbrew woli osoby zainteresowanej jest przede wszystkim nieefektywne, bo w istocie rzeczy nie niesie jakiejkolwiek realnej pomocy. Dodatkowo prowadzi do niecelowego dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną, niezgodnie z potrzebami społecznymi w tym zakresie. Przyjmuje się nawet, że w takich sytuacjach może dochodzić do marnotrawstwa środków publicznych (por. opracowanie komentatorskie do art. 102 u.p.s., I. Sierpowska, dostępne w systemie elektronicznym LEX). Ponadto w myśl art. 107 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103.ust. 5 u.p.s. (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy (art. 107 ust. 4). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a). Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5). Zatem osoba zainteresowana uzyskaniem usług opiekuńczych ma obowiązek współdziałania z organem pomocy społecznej w celu rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych obrazujących jej położenie życiowe, rodzinne i materialne. Z tego punktu widzenia istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że Skarżąca jednoznacznie odmawiała kontaktów z pracownikami pomocy społecznej. Tym samym nie przedstawiła rzeczywistych warunków jej bieżącego funkcjonowania i rzeczywistego zakresu potrzeb podlegających zaspokojeniu w ramach pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 - ust. 4 u.p.s. Ostatnia aktualizacja wywiadu środowiskowego pochodzi z [...] lutego 2020 r., a Skarżąca odmówiła jej podpisania. Zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Co więcej, Skarżąca konsekwentnie zaznaczała, że we własnym zakresie finansuje opiekę i pielęgnację, spełniającą jej oczekiwania. Tej treści stwierdzenie Skarżącej obiektywnie może oznaczać, że jej sytuacja życiowa, rodzinna i materialna pozwala na zapewnienie opieki i pielęgnacji poza systemem pomocy społecznej, według indywidualnych standardów i wymagań w stosunku do osoby opiekuna. Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że organy nie wyjaśniły istoty sprawy w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.) w powiązaniu z art. 3 u.p.s., a jednocześnie nie poinformowały Skarżącej o tym, jakie obowiązki na niej spoczywają, jeśli chce efektywnie korzystać z pomocy społecznej. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko prawne. W pierwszej kolejności zgromadzą w komplecie dostępny materiał dowodowy, który pozwoli odtworzyć prawdę obiektywną, a konkretnie rzeczywistą aktualną sytuację życiową, rodzinną i materialną Skarżącej. W tym celu wykorzystają nie tylko twierdzenia Skarżącej i oferowane przez nią dowody, ale także podejmą inicjatywę dowodową z urzędu. Jednocześnie wyraźnie pouczą Skarżącą o skutkach prawnych odmowy współdziałania z organem prowadzącym postępowanie administracyjne zainicjowane jej wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej. Rozważą przy tym: - jakiej pomocy Skarżąca obiektywnie potrzebuje, - jakiej pomocy oczekuje, a na jaką pomoc nie wyraża zgody i jej nie przyjmie, - jakie potrzeby Skarżącej w świetle prawa, obiektywnych warunków, a także jej postawy może zaspokoić pomoc społeczna. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające - a więc w sposób wyczerpujący i wszechstronny, rzetelny i wnikliwy, a przy tym spójny - pozwoli organom rozpatrzeć i rozstrzygnąć istotę sprawy w zgodzie z prawdą obiektywną oraz z ustawowymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, która ma być przede wszystkim celowa, udzielać osobie zainteresowanej realnego wsparcia w godnym bieżącym funkcjonowaniu w ramach możliwości pomocy społecznej. Sąd ma przy tym na uwadze art. 15o ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm. - u.z.c.). Przepis ten stanowi, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy (art. 15o ust. 1 u.z.c.). W sytuacji, o której mowa w ust. 1, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sporządza się, pomimo upływu ustawowego terminu. W takim przypadku aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 15o ust. 1a u.z.c.). Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w szczególności osobie, która została poddana kwarantannie w związku z podejrzeniem o zakażenie lub o chorobę zakaźną, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz 2) dokumentów lub oświadczeń, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby ubiegającej się o świadczenie lub je otrzymującej lub od członków jej rodziny (art. 15o ust. 2 u.z.c.). Zatem przytoczona szczególna regulacja prawna z jednej strony nie zwalnia Skarżącej od obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej, a więc rzetelnego i wyczerpującego wykazania swojej sytuacji życiowej, zdrowotnej, rodzinnej, materialnej, a z drugiej strony organów od obowiązku odtworzenia prawdy obiektywnej w zakresie wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Natomiast pod rządami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wyjaśnianie istoty sprawy, mającej za przedmiot pomoc społeczną, odbywa się w innej formie, na innych zasadach, które dotychczas nie zostały dopełnione ani przez Skarżącą, ani przez organy w stopniu, mogącym istotnie przekładać się na rozstrzygnięcie wniosku Skarżącej. Należy wyraźnie podkreślić, że także w obliczu zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19 pomoc społeczna nie może być przyznawana w sposób dowolny, pozbawiony związku z rzeczywistością i ustawowymi celami tej instytucji. Z tych powodów zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.).